制圖/李曉軍
● 工傷保險(xiǎn)的宗旨是分散用人單位的用工風(fēng)險(xiǎn),對(duì)企業(yè)和勞動(dòng)者實(shí)行最大程度的權(quán)益保障。但由于認(rèn)識(shí)問(wèn)題,至今還有個(gè)別地區(qū)人社部門(mén)對(duì)工傷認(rèn)定的尺度堅(jiān)持過(guò)緊原則,把本來(lái)可享受工傷保險(xiǎn)待遇的職工排除在工傷保險(xiǎn)大門(mén)外
● 法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章等規(guī)定得不夠細(xì)致,頂層設(shè)計(jì)不明確,導(dǎo)致基層人社部門(mén)和法院之間分歧不斷,進(jìn)而影響勞動(dòng)者的切身利益
● 盡快完善相關(guān)法律法規(guī),比如適時(shí)修訂社會(huì)保險(xiǎn)法與《工傷保險(xiǎn)條例》,解決實(shí)踐中出現(xiàn)的工傷認(rèn)定問(wèn)題,適應(yīng)工傷保險(xiǎn)實(shí)踐發(fā)展的需要
□ 法制日?qǐng)?bào)全媒體記者 陳磊
“山西教師加班用餐時(shí)猝死人社部門(mén)4次認(rèn)定不屬工傷”一事在社會(huì)廣泛關(guān)注下終有結(jié)果。8月9日,山西省稷山縣人社局撤銷(xiāo)原決定,對(duì)段曉康加班時(shí)在外用餐期間因病死亡的情形認(rèn)定為工傷。
然而,《法制日?qǐng)?bào)》記者梳理發(fā)現(xiàn),《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施以來(lái),法院撤銷(xiāo)人社部門(mén)不予認(rèn)定工傷決定并要求重新作出認(rèn)定、但人社部門(mén)堅(jiān)持不認(rèn)定工傷的案例時(shí)有發(fā)生,而法院和人社部門(mén)就工傷認(rèn)定認(rèn)識(shí)不同的現(xiàn)象更是大量存在。
接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的勞動(dòng)法專家認(rèn)為,基層人社部門(mén)在法院作出生效判決后,應(yīng)該予以尊重和履行,而不是任性地予以抵制;從更深層面上看,這是工傷認(rèn)定領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)文本滯后于工傷保險(xiǎn)實(shí)踐發(fā)展的體現(xiàn),導(dǎo)致有關(guān)各方對(duì)工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏共識(shí)。
現(xiàn)有規(guī)則過(guò)于粗糙
工傷認(rèn)定缺乏共識(shí)
稷山縣“90后”小學(xué)教師段曉康,在寒假期間被學(xué)校叫去加班。學(xué)校安排中午用餐時(shí),段曉康突發(fā)疾病猝死。
此事發(fā)生后,他的家屬先后4次向稷山縣人社局申請(qǐng)認(rèn)定工傷,人社局均不予認(rèn)定。
其間,兩級(jí)法院先后3次判決撤銷(xiāo)稷山縣人社局不予認(rèn)定工傷的決定,明確要求稷山縣人社局重新認(rèn)定。但稷山縣人社局堅(jiān)持不予認(rèn)定工傷。根據(jù)相關(guān)規(guī)定,段曉康的工傷認(rèn)定只能由稷山縣人社局認(rèn)定。
此事經(jīng)媒體報(bào)道后,引起社會(huì)廣泛關(guān)注。
今年8月9日,稷山縣人社局根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條、第十五條,參照《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第五條規(guī)定,對(duì)段曉康加班時(shí)在外用餐期間因病死亡的情形認(rèn)定為工傷。8月10日,縣人社局相關(guān)工作人員向家屬進(jìn)行了送達(dá)。
但在媒體關(guān)注之前,段曉康的工傷認(rèn)定申請(qǐng)走入了“死局”。
《法制日?qǐng)?bào)》記者梳理發(fā)現(xiàn),自《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施以來(lái),這種工傷認(rèn)定“死局”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
2003年4月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《工傷保險(xiǎn)條例》,以保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù),分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)。
2004年1月1日,《工傷保險(xiǎn)條例》開(kāi)始實(shí)施。
同年1月10日,江蘇省某公司職工張某代表單位參加1500米長(zhǎng)跑比賽。張某堅(jiān)持跑到終點(diǎn)后,癱倒在地不省人事。經(jīng)醫(yī)院兩次手術(shù),張某脫離危險(xiǎn),但一直處于癱瘓狀態(tài)。同年3月,家屬向當(dāng)?shù)厣绫＞痔岢龉J(rèn)定申請(qǐng)。但當(dāng)?shù)厣绫＞终J(rèn)為張某屬于突發(fā)疾病,而不是事故傷害,不予認(rèn)定工傷。家屬就此結(jié)論申請(qǐng)行政復(fù)議,復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)社保局的決定并要求重新作出工傷認(rèn)定。同年8月,社保局再次作出決定,不予認(rèn)定工傷。履行相關(guān)法律程序后,同年12月,家屬向法院提起行政訴訟。
2005年3月,一審法院作出行政判決,要求社保局重新作出工傷認(rèn)定。社保局在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未上訴,判決生效。一個(gè)月后,當(dāng)?shù)厣绫＞肿鞒龅谌輿Q定書(shū),對(duì)張某不予認(rèn)定為工傷。
家屬提起行政訴訟。歷經(jīng)一審、二審,2006年2月,法院作出終審判決,撤銷(xiāo)當(dāng)?shù)厣绫＞肿鞒龅牡谌莨J(rèn)定決定書(shū),要求社保局在判決生效后60日內(nèi)重新作出工傷認(rèn)定。
但兩個(gè)月后,當(dāng)?shù)厣绫＞窒蚱浼覍偎瓦_(dá)第四份工傷認(rèn)定決定書(shū),認(rèn)定張某不能認(rèn)定為工傷或視同為工傷。
《法制日?qǐng)?bào)》記者根據(jù)公開(kāi)信息梳理,這十幾年來(lái),基層人社部門(mén)不履行法院判決的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、鄭州大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)沈開(kāi)舉告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,行政訴訟法對(duì)這種行為的法律后果已經(jīng)作了明確規(guī)定。
根據(jù)行政訴訟法第九十六條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)的,第一審人民法院可以采取的措施包括:向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者此行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān),根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理,并將處理情況告知人民法院;拒不履行判決、裁定、調(diào)解書(shū),社會(huì)影響惡劣的,可以對(duì)此行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留;情節(jié)嚴(yán)重,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任等。
沈開(kāi)舉認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院的生效判決,可以依法適用上述規(guī)定進(jìn)行處理,特別是依據(jù)刑法規(guī)定追究行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任,在某種程度上相當(dāng)于激活了行政訴訟法這條“僵尸條款”。
北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心主任、北京義賢律師事務(wù)所主任黃樂(lè)平在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)稱,法院作出生效判決之后,基層人社部門(mén)不能任性作為,而應(yīng)該尊重和履行法院判決,如果不認(rèn)同法院的判決,可以通過(guò)司法途徑尋求救濟(jì)。
黃樂(lè)平介紹說(shuō),在實(shí)踐中,更為普遍的現(xiàn)象是,對(duì)于同一個(gè)工傷認(rèn)定申請(qǐng),人社部門(mén)有人社部門(mén)的認(rèn)識(shí),法院有法院的認(rèn)識(shí),雙方對(duì)工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏共識(shí),缺乏溝通。
在黃樂(lè)平看來(lái),這種現(xiàn)象的發(fā)生,從更深層面上看,是我國(guó)現(xiàn)行工傷認(rèn)定法律法規(guī)文本滯后于工傷保險(xiǎn)實(shí)踐發(fā)展的體現(xiàn),《工傷保險(xiǎn)條例》即使從2010年修訂算起至今也接近9年,在此期間,包括工傷保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域一直在快速變革。
在中國(guó)社科院法學(xué)研究所副研究員王天玉看來(lái),有關(guān)各方難以達(dá)成共識(shí)具有社會(huì)發(fā)展的階段性,導(dǎo)致大家對(duì)現(xiàn)有規(guī)則的理解不盡一致。
王天玉告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,首先,工傷認(rèn)定規(guī)則是圍繞工作時(shí)間和工作地點(diǎn),但實(shí)踐中勞動(dòng)者的工作方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了這個(gè)范圍;其次,現(xiàn)有工傷認(rèn)定規(guī)則過(guò)于粗糙,沒(méi)有更為細(xì)致的操作規(guī)定可供執(zhí)行;最后,現(xiàn)有工傷認(rèn)定相關(guān)規(guī)則之間的銜接不通暢,或者說(shuō)裁審之間認(rèn)識(shí)的標(biāo)準(zhǔn)不一樣,進(jìn)而產(chǎn)生分歧。
個(gè)別地區(qū)觀念有誤
工傷認(rèn)定尺度太緊
2003年4月頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定了7種應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷的情形:包括在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi),因工作原因受到事故傷害的;工作時(shí)間前后在工作場(chǎng)所內(nèi),從事與工作有關(guān)的預(yù)備性或者收尾性工作受到事故傷害等。
2003年9月,原勞動(dòng)和社會(huì)保障部根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》制定《工傷認(rèn)定辦法》,以規(guī)范工傷認(rèn)定程序,依法進(jìn)行工傷認(rèn)定。隨后,原勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》。
對(duì)照《工傷認(rèn)定辦法》和《關(guān)于實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》,二者并沒(méi)有在工傷認(rèn)定的范圍上對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》作出更為細(xì)化的規(guī)定。
2010年10月,全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》,對(duì)工傷保險(xiǎn)制度作了一些新的規(guī)定。
作為上位法的社會(huì)保險(xiǎn)法頒布后,同年12月,國(guó)務(wù)院對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》進(jìn)行修訂,于2011年1月1日起實(shí)施。
此次修訂對(duì)工傷認(rèn)定范圍作了兩處調(diào)整:一是擴(kuò)大了上下班途中的工傷認(rèn)定范圍;二是根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定,調(diào)整了不得認(rèn)定工傷的范圍。接著,人力資源和社會(huì)保障部對(duì)《工傷認(rèn)定辦法》進(jìn)行修訂后重新公布。
但這輪對(duì)行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的修訂,對(duì)于“工作時(shí)間、工作場(chǎng)所、工作原因”的界定并未超出此前規(guī)定。
對(duì)此進(jìn)行突破的是2014年4月最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》,其中明確將“日常工作生活所需要的活動(dòng)”等四種情形,認(rèn)定為“上下班途中”發(fā)生意外應(yīng)為“工傷”。
在黃樂(lè)平看來(lái),法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章等規(guī)定得不夠細(xì)致,頂層設(shè)計(jì)不明確,導(dǎo)致基層人社部門(mén)和法院之間分歧不斷,進(jìn)而影響勞動(dòng)者切身利益。
黃樂(lè)平認(rèn)為,從人社部門(mén)的角度看,《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施后,工傷保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的基本險(xiǎn)種,已經(jīng)對(duì)包括企事業(yè)單位在內(nèi)的所有用人單位實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
“工傷保險(xiǎn)的宗旨就是分散用人單位的用工風(fēng)險(xiǎn),對(duì)企業(yè)和勞動(dòng)者實(shí)行最大程度的權(quán)益保障。但是由于認(rèn)識(shí)的問(wèn)題,至今還有個(gè)別地區(qū)的人社部門(mén)仍有看緊工傷保險(xiǎn)‘錢(qián)袋子’的觀念,對(duì)工傷認(rèn)定的尺度堅(jiān)持過(guò)緊的原則,把本來(lái)可以享受工傷保險(xiǎn)待遇的職工排除在工傷保險(xiǎn)大門(mén)之外�！秉S樂(lè)平說(shuō)。
另外值得注意的是,在“山西教師加班用餐時(shí)猝死人社部門(mén)4次認(rèn)定不屬工傷”事件中,家屬曾申請(qǐng)行政復(fù)議。
實(shí)際上,《工傷保險(xiǎn)條例》制定之初規(guī)定了復(fù)議前置程序,工傷認(rèn)定申請(qǐng)人對(duì)工傷認(rèn)定決定不服的,必須首先申請(qǐng)行政復(fù)議。
行政復(fù)議前置程序的初衷是為了降低當(dāng)事人訴訟成本,便捷、高效地解決糾紛,同時(shí)有利于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督,但在實(shí)踐中,行政復(fù)議前置卻抬高了當(dāng)事人提起行政訴訟的門(mén)檻,增加的這道程序還給當(dāng)事人造成更大的訟累。
因此,在修訂《工傷保險(xiǎn)條例》時(shí),立法者取消了復(fù)議前置程序的規(guī)定。工傷認(rèn)定申請(qǐng)人對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論不服的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議,也可以依法向人民法院提起行政訴訟,賦予行政相對(duì)人更大的選擇權(quán),既發(fā)揮復(fù)議程序的優(yōu)點(diǎn),又能避免前置程序的弊端。
加強(qiáng)溝通消除分歧
協(xié)調(diào)統(tǒng)一工傷認(rèn)定
黃樂(lè)平所在的北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心曾經(jīng)辦理過(guò)一起備受關(guān)注的工傷認(rèn)定案,河北滄州人趙艷玲歷經(jīng)7年才獲得了工傷認(rèn)定。
2005年6月某天,趙艷玲在單位上班期間,被單位倉(cāng)庫(kù)辦公室門(mén)前不平的磚地絆倒,摔傷右腿。幾個(gè)月后,她向當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障部門(mén)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。
2007年3月,當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障部門(mén)認(rèn)定她的情況“不屬于工傷”。她依法提起行政復(fù)議。此后,滄州市政府作出行政復(fù)議決定,責(zé)令當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障部門(mén)重新認(rèn)定。但趙艷玲仍接到不屬于工傷的決定。
趙艷玲又一次經(jīng)歷行政復(fù)議和行政訴訟。接著,滄州市中級(jí)人民法院維持滄州市政府的行政復(fù)議決定——撤銷(xiāo)當(dāng)?shù)厝松绮块T(mén)作出的《工傷認(rèn)定決定書(shū)》,責(zé)令其重新認(rèn)定。2011年8月,河北省高級(jí)人民法院作出終審判決,維持滄州市中院的一審判決。
趙艷玲想不通,每次行政復(fù)議決定都責(zé)令人社局重新作工傷認(rèn)定,中級(jí)法院一審和高級(jí)法院二審都維持政府復(fù)議決定,人社局卻始終認(rèn)定她不是工傷。
好在最終結(jié)果并不壞。直到2012年8月,經(jīng)多方努力,趙艷玲終于等到人社部門(mén)認(rèn)定屬于工傷的決定。
黃樂(lè)平認(rèn)為,從以人民為中心的角度出發(fā),勞動(dòng)者的合法權(quán)益不應(yīng)該因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)的不完善而受到影響和損害,同時(shí)應(yīng)該盡快完善頂層制度設(shè)計(jì)。
在黃樂(lè)平看來(lái),從解決問(wèn)題的角度看,首先在于盡快完善相關(guān)法律法規(guī),比如適時(shí)修訂社會(huì)保險(xiǎn)法與《工傷保險(xiǎn)條例》,解決實(shí)踐中出現(xiàn)的工傷認(rèn)定問(wèn)題,適應(yīng)工傷保險(xiǎn)實(shí)踐發(fā)展的需要。
黃樂(lè)平認(rèn)為,應(yīng)該承認(rèn),《工傷保險(xiǎn)條例》的修訂并非一朝一夕的事情,在目前情況下,應(yīng)該在國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門(mén)和人民法院之間建立常態(tài)溝通機(jī)制,就工傷認(rèn)定中出現(xiàn)的分歧和難題進(jìn)行交流。在二者形成共識(shí)的情況下,由國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門(mén)修訂部門(mén)規(guī)章或由人民法院制定司法解釋,為基層進(jìn)行工傷認(rèn)定提供統(tǒng)一的操作細(xì)則。
王天玉同樣認(rèn)為現(xiàn)階段修訂《工傷保險(xiǎn)條例》并不現(xiàn)實(shí),還是應(yīng)該由國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門(mén)細(xì)化工傷認(rèn)定規(guī)則,比如出臺(tái)相關(guān)意見(jiàn)或修訂《工傷認(rèn)定辦法》,統(tǒng)一全國(guó)范圍內(nèi)的工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
王天玉建議,對(duì)于工傷認(rèn)定問(wèn)題,國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門(mén)應(yīng)該和人民法院做好銜接溝通工作,比如建立專門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度,協(xié)調(diào)統(tǒng)一工傷認(rèn)定工作,避免產(chǎn)生分歧。
“還要加大人民法院勞動(dòng)保障類(lèi)爭(zhēng)議處理的法官隊(duì)伍建設(shè)。工傷認(rèn)定案件目前由法院的行政審判庭負(fù)責(zé)審理,但在全國(guó)范圍內(nèi),行政庭法官在審理工傷認(rèn)定專業(yè)問(wèn)題時(shí),并不具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)�！秉S樂(lè)平說(shuō)。
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