原標(biāo)題：法檢兩院組織法迎來大修
用法律制度鞏固司法體制改革成果
司法責(zé)任制被分別寫入兩院組織法修訂草案總則部分。根據(jù)兩院組織法修訂草案，人民法院、人民檢察院實行司法責(zé)任制，建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法權(quán)力運行機(jī)制。
修訂草案明確設(shè)立跨行政區(qū)劃法院、檢察院，打破了司法行政化、司法地方化等現(xiàn)象，是對近年來司法體制改革成果的總結(jié)和歸納。
此次修法，擬將“兩個任何”法律化，規(guī)定人民法院、人民檢察院有權(quán)拒絕從事違反法定職責(zé)的活動。從法律上明確，任何人不能要求人民法院、人民檢察院從事違反法定職責(zé)的事情，任何黨政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體不得干預(yù)法官、檢察官依法辦案。
□ 本報記者 朱寧寧
8月28日，人民法院組織法修訂草案和人民檢察院組織法修訂草案(以下簡稱兩院組織法修訂草案)提請十二屆全國人大常委會第二十九次會議審議。
現(xiàn)行人民法院組織法和人民檢察院組織法，于1979年7月頒布，1980年1月施行。人民法院組織法共3章40條，人民檢察院組織法共3章28條。此次修訂，人民法院組織法修訂草案擴(kuò)展到6章66條、人民檢察院組織法修訂草案擴(kuò)展到6章60條，修改完善的量較大，既包括對原條文的修改，也包括此次新增加的內(nèi)容。
“現(xiàn)行兩院組織法已頒布實施30多年，不少內(nèi)容陳舊僵化，已經(jīng)不能適應(yīng)新時期改革的需要，也無法體現(xiàn)黨中央的一些重大決策部署。因此，這次修改是適應(yīng)時代變化的，十分必要�！睂τ诖舜未笮�，曾擔(dān)任國家法官學(xué)院教學(xué)部主任、司法審判研究中心主任，現(xiàn)中國政法大學(xué)民事訴訟法研究所所長、教授畢玉謙在接受《法制日報》記者采訪時認(rèn)為，兩院組織法的修改，屬于司法管理體制頂層設(shè)計上的改革，是一種良性的塑造。兩院組織法修訂草案屬于穩(wěn)健性的修法，符合司法規(guī)律，體現(xiàn)時代精神，為建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度提供法律保障。
司法責(zé)任制原則寫入總則
兩院組織法修訂草案第一章總則部分，為兩院工作確立了多項基本原則，包括人民法院、人民檢察院依法設(shè)立，依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，適用法律人人平等，司法公正，司法民主，司法公開和司法責(zé)任制等原則。這些基本原則的規(guī)定，主要是根據(jù)審判工作、檢察工作的要求以及深化司法體制改革實踐作出的，基本上都有法律依據(jù)。
“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”是司法責(zé)任制改革的主要目標(biāo)。值得一提的是，此次修法，司法責(zé)任制被分別寫入兩院組織法修訂草案總則部分。根據(jù)兩院組織法修訂草案，人民法院、人民檢察院實行司法責(zé)任制，建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法權(quán)力運行機(jī)制。
對此，國家行政學(xué)院法學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師楊偉東認(rèn)為，司法責(zé)任制這一內(nèi)容作為基本原則在總則中出現(xiàn)，是對這五年來司法體制改革的一個肯定，是一個重大的進(jìn)步。
“這一規(guī)定可以說濃縮了我國五年司法體制改革的兩個基本點�！睏顐|分析指出，一是讓司法機(jī)關(guān)依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，“這是改革花了很多功夫去做的內(nèi)容，包括內(nèi)外職權(quán)的匹配、員額制、人財物省級統(tǒng)管等，這些內(nèi)容都是圍繞實現(xiàn)司法獨立進(jìn)行的�！倍撬痉ㄘ�(zé)任制，“也就是說，給了法院、檢察院權(quán)限的同時，也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。”
在楊偉東看來，此次把司法責(zé)任制規(guī)定在總則的基本原則中，其地位是不一樣的。但他認(rèn)為，這個規(guī)定夠不夠，還值得討論。
“這一基本原則是需要一系列制度加以保障的，包括如何追責(zé)等，這些都需要在兩院組織法中體現(xiàn)。但兩院組織法中沒有責(zé)任方面的規(guī)定。因此，如何落實司法責(zé)任制原則，還有很多工作可以做，兩院組織法中能有細(xì)化的規(guī)定更好，如果沒有，可以運用其他責(zé)任追究機(jī)制來保障這個原則落實到位。”楊偉東說。
中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授程雷也認(rèn)為，兩院組織法修訂草案中關(guān)于司法責(zé)任制的規(guī)定仍有較大的完善空間�！八痉ㄘ�(zé)任制是本輪司法體制改革的牛鼻子，但目前修訂草案的規(guī)定多是原則性規(guī)定，對于兩高關(guān)于司法責(zé)任制的相關(guān)文件吸收不夠，司法責(zé)任的追究應(yīng)當(dāng)明確以故意或者重大過失為追責(zé)范圍，追責(zé)過程中要充分發(fā)揮司改中已經(jīng)建立并開始運行的懲戒委員會的第三方監(jiān)督作用�！�
機(jī)構(gòu)設(shè)置在繼承中加以發(fā)展
此次兩院組織法修訂草案分別對法院、檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置新增多項內(nèi)容。
現(xiàn)行人民法院組織法將人民法院分為最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院，人民法院組織法修訂草案在此基礎(chǔ)上，根據(jù)黨的十八屆四中全會決定增加規(guī)定：“經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，可以設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，審理跨地區(qū)案件�！�
人民檢察院組織法修訂草案則在現(xiàn)行人民檢察院組織法的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定：“經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，可以設(shè)立跨行政區(qū)劃人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件�！�
人民法院組織法修訂草案還根據(jù)改革開放以來人民法院的發(fā)展情況，增加了海事法院和知識產(chǎn)權(quán)法院等專門人民法院的規(guī)定。并根據(jù)最高人民法院設(shè)立巡回法庭的實踐，規(guī)定“最高人民法院可以設(shè)巡回法庭，審理跨行政區(qū)劃重大行政、民商事等案件”。
“修訂草案明確設(shè)立跨行政區(qū)劃法院、檢察院，打破了司法行政化、司法地方化等現(xiàn)象，是對近年來司法體制改革成果的總結(jié)和歸納。之前的改革試點主要是依靠中央的政策來指導(dǎo)，現(xiàn)在通過兩院組織法，將其從政治層面上升到法律層面推進(jìn)試點，為今后的工作提供了法律基礎(chǔ)，也為進(jìn)一步改革提供了新的動能�！碑呌裰t說。
但跨行政區(qū)劃的法院、檢察院怎么設(shè)置，設(shè)在哪一級、職權(quán)是什么，這些內(nèi)容在修訂草案中并沒有作出具體規(guī)定。據(jù)了解，目前正在運行的跨行政區(qū)劃人民法院，主要是北京四中院和上海三中院這兩個在直轄市設(shè)置的跨區(qū)劃人民法院。對此，有專家分析指出，按照黨的十八屆三中、四中全會要求，相關(guān)工作仍需要試點，兩高也正在對跨區(qū)劃設(shè)置問題進(jìn)行研究。
此外，根據(jù)全國人大常委會的決定，兩院組織法修訂草案中還分別增加了關(guān)于新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民法院、人民檢察院的規(guī)定。
行使職權(quán)更具法律保障
在職權(quán)方面，兩院組織法修訂草案除了對各級法院和檢察院都要行使審判權(quán)、檢察權(quán)作出規(guī)定之外，還新增了多項最高法和最高檢的職權(quán)。
最高人民法院可以行使的職權(quán)包括，向全國人民代表大會及其常務(wù)委員會提出議案，向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出法律解釋要求，向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行審查的要求，對審判工作中具體應(yīng)用法律問題進(jìn)行解釋、發(fā)布指導(dǎo)性案例等。
最高人民檢察院可以行使的職權(quán)除了和最高法院相同的提出議案、提出法律解釋要求、提出進(jìn)行審查的要求外，還包括對檢察工作中具體應(yīng)用法律問題進(jìn)行解釋，對最高人民法院的死刑復(fù)核活動實行監(jiān)督，對偵查機(jī)關(guān)報請核準(zhǔn)追訴的案件進(jìn)行審查決定是否追訴等。
“這些新增的職權(quán)，有些在其他法律中已有所體現(xiàn)，有些則沒有�！睏顐|分析指出，一方面，把相關(guān)的分散的單行法律的內(nèi)容都統(tǒng)一到兩院組織法中來，可以更清晰一些。另一方面，把一些實踐中已經(jīng)行使了的職權(quán)上升為法律，法院、檢察院的職權(quán)行為就有了組織法上的法律保障。
楊偉東說，組織法解決的問題，首要的是組織成立的正當(dāng)性，其次是明確職權(quán)的內(nèi)容，這也是最重要的一點，再次就是規(guī)定工作機(jī)制、保障和責(zé)任等。
“因此，此次修法將原先很分散的規(guī)定在組織法中集中體現(xiàn)，法院、檢察院行使職權(quán)就更有保障，界定也更為清晰。既對外宣示了自己的職權(quán)，又明確了行使職權(quán)的邊界。過去的規(guī)定很空泛，現(xiàn)在把框架規(guī)定得很清楚，等于是畫了一個圈，而這些職權(quán)的核心功能就是司法權(quán)�！睏顐|說。
法官檢察官員額制擬入法
對于人民法院、人民檢察院的組成人員和其他人員，此次兩院組織法修訂草案都設(shè)專章予以明確。員額制被正式寫入修訂草案。
兩院組織法修訂草案明確，法官、檢察官實行員額制。法官員額、檢察官員額分別根據(jù)人民法院審級、人民檢察院層級、案件數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、人口數(shù)量等因素確定。最高人民法院法官員額由最高人民法院商有關(guān)部門確定，最高人民檢察院檢察官員額由最高人民檢察院商有關(guān)部門確定。地方各級人民法院法官員額、地方各級人民檢察院檢察官員額，在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)實行總量控制，動態(tài)管理。
對此，程雷認(rèn)為，修訂草案中關(guān)于員額制相關(guān)條文的表述，進(jìn)一步總結(jié)了本輪司法體制改革中員額設(shè)定的基本原則，特別是充分總結(jié)了司法體制改革探索過程中不少試點省份的經(jīng)驗，強(qiáng)調(diào)了員額的全省統(tǒng)籌與動態(tài)調(diào)整等科學(xué)規(guī)律。
“司法管理體制的現(xiàn)代化、科學(xué)化和專業(yè)化，都應(yīng)該在法律中有所體現(xiàn)。這一點，此次修訂草案表現(xiàn)得很充分�！碑呌裰t指出，此次司法體制改革的一個方向，就是消除地方化。長期以來，一些地方保護(hù)主義橫行，地方利益的存在等給司法帶來一定的沖擊，因此，有必要加強(qiáng)法律的統(tǒng)一性，消除司法地方化，強(qiáng)調(diào)國家意識、全局意識。基于此，此次兩院組織法的修訂，將有助于排除地方干預(yù)司法，建立起高效的司法運行機(jī)制。
據(jù)了解，本輪司法體制改革中，試點省市在省級(直轄市的市級)設(shè)立遴選委員會，實現(xiàn)了法官、檢察官的省級統(tǒng)一遴選、統(tǒng)一提名、黨委審批、分級任免的省級統(tǒng)管人事的改革任務(wù)。此次，修訂草案對人財物省級統(tǒng)管這一改革內(nèi)容也作出回應(yīng)，除了規(guī)定在員額制的把關(guān)上由省級在省級員額制的范圍內(nèi)進(jìn)行總量控制和調(diào)整外，還規(guī)定地方各級人民法院、地方各級人民檢察院的編制由省級法院和檢察院商編制部門進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。
“人財物省級統(tǒng)管可以有效降低外部干預(yù)�！背汤渍J(rèn)為，法檢兩院的干部管理權(quán)限收歸省級統(tǒng)管后，基層法院、檢察院具有更為獨立、良好的發(fā)展空間，防止人事權(quán)管理的地方化，同時為上級院統(tǒng)籌開展員額分配、調(diào)配司法力量奠定了良好的基礎(chǔ)。
程雷同時指出，雖然目前修訂草案中對于人的省級統(tǒng)管及落實機(jī)制有了相對明確的規(guī)定，但對于法院財權(quán)的省級統(tǒng)管問題規(guī)定不夠明確。因此，他建議，對于這項中央統(tǒng)籌的四項基礎(chǔ)性改革是否上升為法律以及如何在法律機(jī)制中加以實現(xiàn)，需要增加更為細(xì)致的規(guī)定。
值得一提的是，在相當(dāng)一段時間，對中央文件中提出的探索人財物省級統(tǒng)管，一直存有誤解。對此，此次修法的相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，人員的任免和人財物管理是兩個不同范疇的概念，前者屬于法律程序，后者則屬于行政程序，此次修訂草案專門加以明確。
新增職業(yè)保障相關(guān)內(nèi)容
此次兩院組織法修訂草案中有一個重要內(nèi)容，就是新設(shè)了“行使職權(quán)的保障”專章。其目標(biāo)主要是為了確保審判權(quán)、檢察權(quán)可以依法獨立公正行使。
主要包括以下幾方面內(nèi)容：
一是將“兩個任何”法律化，規(guī)定人民法院、人民檢察院有權(quán)拒絕從事違反法定職責(zé)的活動。從法律上明確，任何人不能要求人民法院、人民檢察院從事違反法定職責(zé)的事情，任何黨政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體不得干預(yù)法官、檢察官依法辦案。
二是對“三個維護(hù)”加以體現(xiàn)。維護(hù)生效裁判權(quán)威。規(guī)定人民法院作出的判決、裁定等生效法律文書，義務(wù)人應(yīng)當(dāng)依法履行；拒不履行的，依法追究法律責(zé)任。維護(hù)法庭秩序和辦案安全。規(guī)定對妨礙人民法院、人民檢察院依法行使職權(quán)的違法犯罪行為，依法追究法律責(zé)任。維護(hù)法官、檢察官的人身安全。規(guī)定法官、檢察官的人格尊嚴(yán)和人身安全受法律保護(hù)。對騷擾、謾罵、威脅、暴力侵害法官、檢察官及其近親屬等違法犯罪行為，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時制止，依法從嚴(yán)懲處。
三是為防止法官、檢察官因為履行職責(zé)而遭受打擊報復(fù)，修訂草案作出特別規(guī)定，明確非因法定事由，未經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、降職、免職、辭退或者處分等。
四是對人民法院、人民檢察院的工資、人員編制和工作經(jīng)費作出原則規(guī)定。關(guān)于工資，修訂草案專門規(guī)定，國家對于法官、檢察官實行單獨職務(wù)序列和工資制度，完善職業(yè)保障體制；關(guān)于編制，規(guī)定實行專項管理，由最高人民法院、最高人民檢察院商有關(guān)部門另行規(guī)定。關(guān)于經(jīng)費，規(guī)定按照事權(quán)劃分的原則列入財政預(yù)算，保障審判工作、檢察工作需要。
對于這些新增的職業(yè)保障內(nèi)容，業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為是本次修法的一個非常重要的內(nèi)容，體現(xiàn)了進(jìn)步和創(chuàng)新。
“這一章節(jié)意義重大。這些規(guī)定實際是從內(nèi)外兩個方面予以具體保障，一個是防止內(nèi)部的干預(yù)，一個是防范外部的干擾，不再是空頭的許諾依法獨立行使司法權(quán)。要解決司法公正，就要對其提供保障。原來沒有這些規(guī)定，只有一些原則性的規(guī)定和后續(xù)的職權(quán)的規(guī)定，這對于保障是不夠的。通過這些新增的內(nèi)容，法官、檢察官獨立行使司法權(quán)可以得到落實和切實保障，改革舉措通過法律得以落實�！睏顐|說。
畢玉謙認(rèn)為，司法管理體制的現(xiàn)代化、科學(xué)化和專業(yè)化，就要體現(xiàn)在職業(yè)保障上。“審判權(quán)、檢察權(quán)這些司法權(quán)，必須要強(qiáng)調(diào)依法獨立公正行使。從宏觀上講，法律的權(quán)威來自司法的權(quán)威，對司法權(quán)威的維護(hù)具有全局性、戰(zhàn)略性，這也是具有中國特色的、貫穿整個司法體制改革的一個中心議題，即強(qiáng)調(diào)保障司法權(quán)，使其按照司法規(guī)律公正運行，排除外來干預(yù)。從微觀上講，保障法官、檢察官依法履行職務(wù)，給其提供職務(wù)保障，強(qiáng)調(diào)對其進(jìn)行科學(xué)管理和專業(yè)化管理，通過工資待遇等專設(shè)獨立運行，從而強(qiáng)調(diào)這個群體的特殊性”。
信息化入法體現(xiàn)與時俱進(jìn)
2013年以來，伴隨著我國新一輪司法體制改革進(jìn)程的展開，在這場史無前例的巨大改革浪潮當(dāng)中，現(xiàn)代信息技術(shù)與司法體制改革第一次產(chǎn)生了交匯應(yīng)用，運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)而形成的“智慧法院”“智慧檢察”等類似的改革趨勢正在為不少地方接納并深度應(yīng)用。
此次修法專門提到了信息化保障問題，規(guī)定人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，提高工作效率，保障司法公正。
“這是2017年司法機(jī)關(guān)的亮點內(nèi)容，也是未來司法體制改革發(fā)展的重要方向�！背汤渍J(rèn)為，對于信息化建設(shè)，兩院組織法修訂草案中設(shè)立一個概括性授權(quán)條款是完全有必要的，但他同時指出，在名稱上，“信息化”已經(jīng)不能反映當(dāng)前大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展趨勢，建議將本條改名為“智慧法院”“智慧檢察院”建設(shè)等。
本報北京8月28日訊
制圖/李曉軍
來源：法制日報 責(zé)任編輯：王蓉
