“我市首例刑事附帶民事公益訴訟今天上午在霍山開(kāi)庭，被告當(dāng)庭認(rèn)錯(cuò)并同意賠償恢復(fù)植被費(fèi)用22余(萬(wàn))元”。7月19日，在安徽民行檢察的微信群里，有人發(fā)了這樣一條消息。
安徽省檢察院民行處處長(zhǎng)王敬安也在微信群里。在他的印象中，從兩年前開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)開(kāi)始，這115人的工作群里討論公益訴訟的內(nèi)容便愈發(fā)增多。
檢察機(jī)關(guān)可訴行政機(jī)關(guān)不履責(zé)
試點(diǎn)開(kāi)始的時(shí)間是在2015年7月。
當(dāng)時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高檢在北京、安徽、山東、廣東等13個(gè)省(市、區(qū))開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)。這一決定在不少檢察人看來(lái)，是一個(gè)“重大的歷史機(jī)遇”。今年6月，“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”正式入法。
作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)是確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施。雖然憲法對(duì)此作出明確規(guī)定，但在具體制度層面，檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的范圍限定在訴訟領(lǐng)域。基于對(duì)法律監(jiān)督內(nèi)涵的理解，部分地方檢察機(jī)關(guān)探索了對(duì)行政機(jī)關(guān)行政違法行為的督促履職工作。當(dāng)發(fā)現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)違法行為，檢察機(jī)關(guān)會(huì)發(fā)送檢察建議書(shū)，督促行政機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤。如果行政機(jī)關(guān)不糾正，檢察機(jī)關(guān)卻沒(méi)有后續(xù)的保障手段，只能向其上級(jí)機(jī)關(guān)或當(dāng)?shù)卣从城闆r。
如今經(jīng)過(guò)兩年試點(diǎn)，今年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”正式寫(xiě)入行訴法、民訴法。
這一決定在不少人看來(lái)，解決了“公共利益誰(shuí)來(lái)管”的問(wèn)題。
上述會(huì)議對(duì)行政訴訟法作出修改，明確了檢察院在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，致使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，可向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。行政機(jī)關(guān)若不履責(zé)，檢察院可向法院提起訴訟。訴訟的方式強(qiáng)化了檢察建議的監(jiān)督效力。
條文限定了四個(gè)范圍，分別是——生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓。
“一些行政機(jī)關(guān)覺(jué)得丟了面子”
但萬(wàn)事開(kāi)頭難。
“起初起訴是很難的，一些行政機(jī)關(guān)對(duì)此不理解，有些人覺(jué)得丟了面子、影響地方形象。”王敬安告訴北京青年報(bào)記者。
2016年1月19日，蚌埠市淮上區(qū)檢察院起訴蚌埠市國(guó)土資源局。這是安徽省提起的首例公益訴訟案件，也是全國(guó)首例針對(duì)市級(jí)行政機(jī)關(guān)提起的資源保護(hù)型行政公益訴訟案件。
檢察院發(fā)現(xiàn)周孝東等人將15.94畝農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)讓給華菱汽貿(mào)公司，其中15.7335畝為一類(lèi)耕地。該公司未經(jīng)批準(zhǔn)在涉案農(nóng)用地上違法建造廠房、辦公樓等，還進(jìn)行汽車(chē)銷(xiāo)售經(jīng)營(yíng)。蚌埠市國(guó)土資源局發(fā)現(xiàn)后，雖作出《責(zé)令停止土地違法行為通知書(shū)》，但未依法責(zé)令限期拆除違法建筑及設(shè)施。此后一個(gè)月，該局雖收到檢察建議書(shū)，仍未正確履責(zé)。
在首起公益訴訟背后，檢察院的壓力卻鮮為人知。
時(shí)任蚌埠市委書(shū)記的，是之后升任安徽省副省長(zhǎng)的周春雨。2017年4月26日，中央紀(jì)委官網(wǎng)消息稱(chēng)，周春雨涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，接受組織審查。
知情人士對(duì)北青報(bào)記者表示，當(dāng)時(shí)周春雨要競(jìng)選副省長(zhǎng)，對(duì)檢察院起訴市國(guó)土資源局一事并不支持，甚至放言“不能在安徽搞第一個(gè)案件”。上述知情人士稱(chēng)，周春雨認(rèn)為，是“當(dāng)?shù)貦z察長(zhǎng)在他背后捅刀子”。但檢察院最終還是向法院提起了訴訟。
各項(xiàng)制度在不斷摸索也漸漸成形。今年6月，安徽省政府辦公廳下發(fā)意見(jiàn)，要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)不得以任何方式干擾法院受理行政公益訴訟案件，不得以任何理由要求檢察機(jī)關(guān)撤訴。
曾探討如何順利審理行政機(jī)關(guān)
在淮上區(qū)檢察院起訴蚌埠市國(guó)土資源局的前一個(gè)月，在山東，全國(guó)首例行政公益訴訟案被法院立案受理。
2015年12月16日，山東慶云縣檢察院起訴縣環(huán)保局。起因?yàn)?014年10月，檢察院在審查一起涉污染環(huán)境罪案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)縣環(huán)保局的監(jiān)管活動(dòng)可能違法。檢察院展開(kāi)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該環(huán)保局存在違法批準(zhǔn)試生產(chǎn)等一系列違法行為，導(dǎo)致涉案企業(yè)一直違法生產(chǎn)，嚴(yán)重侵害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。慶云縣檢察院遂發(fā)出檢察建議，縣環(huán)保局卻“沒(méi)當(dāng)回事兒”。此后，檢察院把環(huán)保局告上法庭。
“過(guò)去我們發(fā)檢察建議，有時(shí)行政機(jī)關(guān)不聽(tīng)，有些地方就探索了向人大匯報(bào)等手段。但現(xiàn)在檢察院發(fā)檢察建議后，如果行政機(jī)關(guān)不改，我們就能夠起訴。以前可沒(méi)有這么硬性的手段�！鄙綎|省檢察院民事行政檢察二處處長(zhǎng)周錦燕說(shuō)。
作為全國(guó)首例，在司法實(shí)踐中尚存空白，起訴到法院后該如何審理？
對(duì)此，山東省檢察院副檢察長(zhǎng)王效彤透露，為了審理順利，檢察院和法院就檢方的訴訟地位、庭審程序、舉證責(zé)任、法律適用等進(jìn)行交流，最終確定了檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟人，出庭人員由檢察機(jī)關(guān)指派，開(kāi)庭時(shí)只擺放“公益訴訟人”席簽等程序問(wèn)題。
對(duì)有損國(guó)計(jì)民生案件履行監(jiān)督
7月19日晚上，王敬安看到一則新聞——環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》。他把相關(guān)鏈接轉(zhuǎn)到了安徽民行檢察的微信群中，想要推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶資源保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。
當(dāng)時(shí)，王敬安人在長(zhǎng)沙，他和其他79位來(lái)自全國(guó)各地的檢察人一起，到長(zhǎng)沙參加“全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面開(kāi)展公益訴訟工作會(huì)議”。
那次會(huì)議要求，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依照法律規(guī)定的監(jiān)督領(lǐng)域，積極圍繞中央和地方對(duì)于加強(qiáng)環(huán)境資源和民生保護(hù)等相關(guān)的重要工作部署，針對(duì)嚴(yán)重?fù)p害公益和國(guó)計(jì)民生的重大案件履行監(jiān)督職責(zé)。找準(zhǔn)辦理各類(lèi)案件的切入點(diǎn)，全力以赴抓好公益訴訟辦案工作。供圖/視覺(jué)中國(guó)
關(guān)注
線(xiàn)索采用每案獎(jiǎng)1000元-5000元
從職務(wù)犯罪案件中找線(xiàn)索
十八大以來(lái)，中央“打虎拍蠅”的力度不斷加碼，從以往落馬的貪官來(lái)看，不少人都在項(xiàng)目審批上栽了跟頭。但貪官落馬后引發(fā)的后續(xù)問(wèn)題是，這些人插手的違法審批項(xiàng)目該怎么辦？
以安徽為例。從2010年起，在瑯琊山景區(qū)南部的龍尾山上陸續(xù)開(kāi)建數(shù)棟高檔酒店會(huì)所、數(shù)百套別墅和兩個(gè)高爾夫球場(chǎng)。這些違規(guī)項(xiàng)目都與一個(gè)落馬廳官有關(guān)。
2014年4月，滁州市委書(shū)記江山被紀(jì)委立案調(diào)查。當(dāng)年9月，安徽省檢察院對(duì)其立案?jìng)刹�。檢察院發(fā)現(xiàn)，在江山的干預(yù)協(xié)調(diào)下，滁州市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)3次向其頒發(fā)了共736畝土地的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，造成瑯琊山風(fēng)景名勝區(qū)山體植被、生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞。檢察院向市城鄉(xiāng)規(guī)劃局發(fā)出檢察建議書(shū)，要求其依法糾正違法行為。
2016年10月13日，安徽省金寨縣檢察院因縣商務(wù)和糧食局、縣財(cái)政局不依法履行職責(zé)，向縣法院提起行政公益訴訟�！斑@起安徽首例同時(shí)起訴兩個(gè)行政機(jī)關(guān)的案例，就是在當(dāng)?shù)貦z察院辦理原金寨縣商務(wù)局副局長(zhǎng)聶某濫用職權(quán)、受賄、貪污案中發(fā)現(xiàn)的線(xiàn)索�！卑不帐z察院副檢察長(zhǎng)李衛(wèi)東說(shuō)。
如果在辦理公益訴訟案件中，發(fā)現(xiàn)有官員涉嫌違法違紀(jì)，檢察機(jī)關(guān)還會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察、職務(wù)犯罪偵查部門(mén)對(duì)接，追究公職人員的違法違紀(jì)責(zé)任。
2016年2月29日，廣州市檢察院以“公益訴訟人”的身份，將張玉山、鄺達(dá)堯二人告上法庭。二人是從化區(qū)鰲頭鎮(zhèn)中塘村大石古水塘的承包人和管理者，從2012年11月開(kāi)始，在沒(méi)有辦理相關(guān)證照的情況下，有償允許他人向水塘大量?jī)A倒建筑垃圾，造成嚴(yán)重污染。
在這起案件背后，還牽涉到從化區(qū)環(huán)保局副局長(zhǎng)徐駿翔。檢察院在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，徐駿翔涉嫌環(huán)境監(jiān)管失職罪、濫用職權(quán)罪。2016年11月25日，徐駿翔被檢方立案?jìng)刹�，不到一個(gè)月，徐駿翔被捕。
聚焦媒體曝光的熱點(diǎn)事件
“媒體一曝光，我就把相關(guān)鏈接轉(zhuǎn)到微信群里，讓大家關(guān)注�！卑不帐z察院民行處處長(zhǎng)王敬安說(shuō)。
2016年4月，一則以“阜陽(yáng)黑碼頭何時(shí)休？數(shù)十萬(wàn)市民飲用水受威脅”為題的報(bào)道稱(chēng)，阜陽(yáng)一黑碼頭非法加工煤矸石、礦石等，造成粉塵污染。當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)立即邀請(qǐng)環(huán)保部門(mén)共同調(diào)查，發(fā)出檢察建議，督促有關(guān)行政部門(mén)依法履職。
但媒體報(bào)道很多，要關(guān)注哪些線(xiàn)索？
安徽省檢察院副檢察長(zhǎng)李衛(wèi)東說(shuō)，他們會(huì)重點(diǎn)關(guān)注官方或規(guī)模大、公信力強(qiáng)的媒體，這其中包括傳統(tǒng)媒體和新媒體，以增強(qiáng)信息獲取的時(shí)效性。
北青報(bào)記者了解到，兩年來(lái)通過(guò)媒體曝光的熱點(diǎn)事件，安徽省各檢察院共發(fā)現(xiàn)和掌握線(xiàn)索90余件。
此外，檢察院還會(huì)在辦理刑事案件、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)中挖掘相關(guān)公益訴訟的線(xiàn)索。
為了案源線(xiàn)索，今年4月，甘肅省檢察機(jī)關(guān)在全國(guó)率先制定《甘肅省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件線(xiàn)索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法(試行)》，鼓勵(lì)群眾主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和踴躍舉報(bào)公益訴訟案件線(xiàn)索。
上述辦法明確，對(duì)社會(huì)公眾舉報(bào)的公益訴訟線(xiàn)索經(jīng)檢察機(jī)關(guān)核實(shí)采用，將給予一定的精神及物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)方式為榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)和獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)，“給予獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)的，甘肅省人民檢察院應(yīng)在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，根據(jù)線(xiàn)索的性質(zhì)、情節(jié)和舉報(bào)線(xiàn)索的價(jià)值等因素確定獎(jiǎng)勵(lì)金額，每案獎(jiǎng)勵(lì)金額多在1000元-5000元不等�！�
此外，在舉報(bào)線(xiàn)索獎(jiǎng)勵(lì)中發(fā)現(xiàn)有檢察人員違法違紀(jì)的，應(yīng)將有關(guān)材料移送檢察院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)處理。
《辦法》公布3個(gè)月以來(lái)，共篩選出符合專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)規(guī)定的案件舉報(bào)線(xiàn)索30余件。
待解
檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位是什么？
對(duì)于當(dāng)事人的稱(chēng)呼，在各類(lèi)訴訟中各不相同。在民事訴訟中稱(chēng)“原告”或“被告”；在刑事訴訟中稱(chēng)“公訴人”和“被告人”。在行政公益訴訟中，又該叫什么？
中國(guó)政法大學(xué)教授應(yīng)松年說(shuō)，上述兩個(gè)選擇似乎都不理想�！霸谛姓嬖V訟中，如果采用刑事訴訟中的說(shuō)法，稱(chēng)檢察機(jī)關(guān)為“公訴人”，但又不涉及犯罪問(wèn)題。如果采用民事訴訟的說(shuō)法，稱(chēng)檢察機(jī)關(guān)為“原告”，又會(huì)導(dǎo)致行政和民事一樣。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)提起訴訟，應(yīng)該有所區(qū)別。
應(yīng)松年說(shuō)，在行政公益訴訟中，他贊成用“起訴人”和“被起訴人”的說(shuō)法，“將來(lái)如果有二審，只要看誰(shuí)是起訴一方，誰(shuí)是被起訴一方就行了�！�
公益訴訟案賠償資金怎么用？
2015年12月22日，江蘇常州市檢察院將許建惠、許玉仙告上法庭。這是全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)后，全國(guó)首例檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案件。
2016年4月14日，常州市中院一審判決，許建惠、許玉仙消除環(huán)境繼續(xù)污染危險(xiǎn)；委托有土壤處理資質(zhì)的單位制訂土壤修復(fù)方案，提交常州市環(huán)保局審核通過(guò)后實(shí)施。同時(shí)，賠償對(duì)其他環(huán)境造成的損失150萬(wàn)元。
但賠償資金怎么使用卻是個(gè)問(wèn)題。北青報(bào)記者獲悉，針對(duì)賠償?shù)馁Y金，一些地方建立了環(huán)境公益基金，專(zhuān)門(mén)制定規(guī)范，由法院、環(huán)保部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等共同管理，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督作用，制定修復(fù)方案，規(guī)定資金的使用辦法。
王敬安則建議，資金的使用需要第三方介入。“被污染環(huán)境的修復(fù)和治理，需要專(zhuān)業(yè)的權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)解決。在環(huán)境污染治理方面，司法機(jī)關(guān)并不是權(quán)威，必須由專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)來(lái)操作。”
在行政公益訴訟中由誰(shuí)舉證？
剛剛在全國(guó)推開(kāi)的公益訴訟，需要解決的問(wèn)題不只是資金�！懊總�(gè)案子都是非常具體的過(guò)程，程序方面還有很多問(wèn)題需要協(xié)商�！睉�(yīng)松年說(shuō)，不久前修改的行政訴訟法中明確，檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。
應(yīng)松年說(shuō)，“履行職責(zé)”本身的內(nèi)容就很豐富，“是檢察院平時(shí)處理問(wèn)題時(shí)發(fā)現(xiàn)的，還是一些個(gè)人跑來(lái)告訴檢察院的，都是要考慮的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)要考量在公益訴訟中的環(huán)節(jié)和程序”。
另外，由誰(shuí)來(lái)舉證、舉證到什么地步，也是接下來(lái)需要考慮的問(wèn)題。
應(yīng)松年說(shuō)，在一般的“民告官”訴訟中，被告承擔(dān)舉證責(zé)任，原告只要提供客觀事實(shí)，有法律依據(jù)就可以提起訴訟�！暗谛姓嬖V訟中，舉證責(zé)任該如何分配？是否和原來(lái)的行政訴訟法一樣？還是要求檢察院有比較扎實(shí)的證據(jù)和事實(shí)？要做到這一點(diǎn)，檢察院就需要調(diào)查權(quán)。另外，法院怎么對(duì)待證據(jù)、需要證明到什么水平，也是個(gè)問(wèn)題�！睉�(yīng)松年說(shuō)。
他認(rèn)為，檢察院要有比較充實(shí)的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，建議給檢察機(jī)關(guān)一定的調(diào)查權(quán)，以便檢察院將起訴的內(nèi)容“搞扎實(shí)”。本版文/本報(bào)記者 孟亞旭
來(lái)源：北京青年報(bào) 責(zé)任編輯：周亞強(qiáng)
