專家：地方治霾應(yīng)急措施須升級為“法”

　　12月19日，環(huán)境保護部通報，在本輪空氣重污染天氣中，全國達(dá)到嚴(yán)重污染的城市共24個，京津冀及周邊地區(qū)19個。全國8個城市出現(xiàn)空氣質(zhì)量指數(shù)AQI小時值“爆表”情況，均在京津冀及周邊地區(qū)，重霾影響國土面積達(dá)到62萬平方公里。

　　面對空氣嚴(yán)重污染，北京執(zhí)行新版重污染應(yīng)急預(yù)案以來的首個“紅警”，應(yīng)急措施包括國Ⅰ和國Ⅱ排放機動車在北京禁止上路、國Ⅲ及以上排放標(biāo)準(zhǔn)機動車實施單雙號限行、小學(xué)幼兒園停課等。不過，在污染比北京更嚴(yán)重的河北省石家莊市，當(dāng)?shù)亟逃�部門卻一直無動于衷，沒按要求發(fā)出停課指導(dǎo)意見，全市中小學(xué)生仍在上課。

　　同是重污染天氣，同樣有應(yīng)急預(yù)案，不同地方的應(yīng)急措施卻不同。應(yīng)對霾污染，保護公眾健康，地方政府具有怎樣的法律義務(wù)?依法能夠采取怎樣的防治措施?地方政府采取一切可能的防治措施時，將給公眾帶來怎樣的影響，又需要在怎樣的法治框架內(nèi)實施?圍繞這些問題，《法制日報》記者與專家展開了對話。

　　中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員 支振鋒

　　《法制日報》記者 陳磊

　　治霾措施具有法律依據(jù)

　　記者:根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站預(yù)報分析，2016年12月16日至21日期間，京津冀地區(qū)以及山東、河南等地將出現(xiàn)一次大范圍區(qū)域性重污染過程。經(jīng)北京市政府批準(zhǔn)，北京市于12月16日20時啟動空氣重污染紅色預(yù)警，施行機動車單雙號限行等防治措施。

　　支振鋒:為了應(yīng)對霾污染，北京實行了包括單雙號限行、停止室外建筑工地土石方等施工作業(yè)、對納入空氣重污染紅色預(yù)警期間制造企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)名單的企業(yè)實施停產(chǎn)限產(chǎn)措施等，是有一定的法律依據(jù)的。

　　根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定:國家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度�？梢灶A(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，一級為最高級別。

　　今年11月21日，北京市政府頒布新版《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》。預(yù)案對空氣污染進行了預(yù)警分級。根據(jù)該預(yù)案確定的空氣重污染預(yù)警級別，可以采取相應(yīng)的健康防護引導(dǎo)、倡議性減排和強制性減排措施。

　　從這幾天的情況看，霾污染并沒有想象中那么嚴(yán)重。應(yīng)該說，采取紅色預(yù)警措施以及其他的相應(yīng)措施，取得了一定成效，空氣污染惡化的勢頭的確得到了一定程度上的遏制。

　　記者:環(huán)境保護部表示，各地采取相應(yīng)措施之后，重污染天氣影響有所減輕。以北京市為例，預(yù)測結(jié)果顯示，12月18日PM2.5小時峰值濃度將超過400微克/立方米，但實際最高濃度為275微克/立方米。

　　我們在采訪中了解到，有北京市民認(rèn)為，北京采取多項防治措施之后，出行雖然受到了一定程度的影響，但空氣霾污染惡化的形勢得到了遏制。

　　支振鋒:我們也必須看到，北京市由于采取嚴(yán)格的單雙號限行措施，也給很多人的出行帶來了不便。由于北京城市很大，很多人上下班通勤路程達(dá)到幾十公里，如果不能開車的話，將會非常不方便，而目前的公共交通措施并沒有完全跟上社會形勢的發(fā)展。在高峰期，地鐵和公交都十分擁堵，平時就很難擠上車，現(xiàn)在更難擠上車了，客觀上給市民帶來了困難和不便。

　　我想，市民中有人可能對紅色預(yù)警和相應(yīng)限行等防止霾污染的措施所帶來的污染天氣緩解比較滿意，也可能有人會對因為限行措施所帶來的不便有所抱怨。這些都是可以理解的。

　　少有地方性法規(guī)限行機動車

　　記者:2015年8月，大氣污染防治法修訂草案三審稿提請全國人大常委會會議審議時，刪去了二審稿中對地方政府可以規(guī)定機動車限行的授權(quán)，改為由地方根據(jù)具體情況在地方性法規(guī)中規(guī)定。但目前少有地方性法規(guī)對此作出規(guī)定。

　　不過，從此次北京市實施的各項措施，確實使得空氣污染惡化形勢得到遏制，保護了公眾健康。

　　支振鋒:我們知道，醫(yī)學(xué)已經(jīng)證明，PM2.5對人體有非常大的損害。而且在霾嚴(yán)重、空氣重度污染的情況下，PM2.5是嚴(yán)重超標(biāo)的。這種情況對公民的健康構(gòu)成了極大威脅。政府有責(zé)任也有義務(wù)采取措施，維護公民的身體健康。

　　但是我們必須看到，這個代價是非常大的。一方面，雖然現(xiàn)行的防止霾污染和限行措施有一定的法律依據(jù)，但是這些法律依據(jù)并不直接，在很大程度上面臨著合法性的質(zhì)疑。這些質(zhì)疑可能有:第一，認(rèn)為單雙號限行侵害了公民的財產(chǎn)權(quán)利，因為公民花大價錢買了車，不能使用。第二，在霾紅色預(yù)警期間，采取的措施還可能包括減少燃煤，這可能會對一些工廠的生產(chǎn)造成影響。那么，對他們是不是需要一定程度上的補償?這不是一筆小數(shù)目。

　　記者:為了公眾健康，政府其實可以采取包括限行機動車在內(nèi)的一切可能的制度安排控制污染，那么，我們應(yīng)該通過一定的法律程序?qū)⑦@些制度安排上升到法律層面�；蛘咴诃h(huán)境法律體系下，包括大氣污染防治法律體系下，制定更具操作性的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。

　　支振鋒:霧霾天紅色預(yù)警和采取限行措施，體現(xiàn)了公民不同權(quán)利之間的沖突。比如財產(chǎn)權(quán)、出行權(quán)。采取限行措施，就意味著對這些權(quán)利的限制。但是，我們說公民的健康權(quán)是更高的權(quán)利，應(yīng)該優(yōu)先考慮。當(dāng)然，這并不是說這種優(yōu)先是無條件的，或者說不是沒有前提的，當(dāng)面臨權(quán)利沖突時，一定會出現(xiàn)艱難的權(quán)利權(quán)衡。

　　在極端情況下，或者在特定條件下，政府為了國民的健康，可以采取一些應(yīng)對措施，但是這些措施必須合法，而且必須符合比例原則，也就是說，這些限制措施所帶來的收益，要大于這些限制措施所導(dǎo)致的損害。

　　而且，非常重要的是，這樣的限制措施一定要于法有據(jù)。比如，第一，機動車限行問題，要不要限行外地車輛?從法律上講，任何一個公民都有權(quán)利在全國任何一個地方旅行。那么，限行的措施就是對外地人進入本地的一種限制，這應(yīng)該由全國性的法律來進行規(guī)制，或者是說，本地的法律規(guī)定得到了全國性法律的授權(quán)。而目前我們顯然還沒有這樣的授權(quán)。

　　記者:根據(jù)環(huán)境保護部門的信息，截至目前，北京市、天津市、河北省石家莊市等24個城市啟動了重污染天氣紅色預(yù)警響應(yīng)措施。但在針對公眾的健康預(yù)警方面，各地的做法尚不一樣。

　　比如，在北京，預(yù)警措施包括中小學(xué)、幼兒園采取彈性教學(xué)或者停課等防護措施。天津市的中小學(xué)(含高中)及幼兒園自12月20日0時起至21日24時實施臨時停課。石家莊的PM2.5小時峰值已經(jīng)超過1000微克/立方米，但沒有實施中小學(xué)、幼兒園停課等措施。

　　支振鋒:在空氣中霾重度污染的情況下，采取限行措施等相關(guān)措施及預(yù)警響應(yīng)措施，由于涉及限制公民的財產(chǎn)權(quán)、通行權(quán)等有關(guān)權(quán)利，應(yīng)該有明確的法律依據(jù)。但實踐中，由于我國法律對此沒有明確規(guī)定或者授權(quán)規(guī)定，使得地方政府在應(yīng)對霾污染、防護公眾健康方面只能依據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定采取不同的應(yīng)對措施。

　　鑒于我國很多地方，尤其是北方地區(qū)霧霾已經(jīng)非常嚴(yán)重，可以依法授權(quán)地方政府采取相應(yīng)限行措施。同時，從法律上看，這些應(yīng)對措施應(yīng)該通過法定程序上升到法律法規(guī)的層面，對地方政府產(chǎn)生剛性約束力，成為地方政府治理霾污染的法定義務(wù)。

　　對此，可以依據(jù)相關(guān)法律比如大氣污染防治法作出授權(quán)性規(guī)定，由行政法規(guī)或者地方性法規(guī)進行具體的制度操作。

　　需要強調(diào)的是，在霾嚴(yán)重危及公民健康的情況下，政府能夠有所擔(dān)當(dāng)、有所作為，采取相應(yīng)的措施，這是對人民健康負(fù)責(zé)任的態(tài)度。同時，應(yīng)該通過法律的形式，對相應(yīng)的權(quán)利沖突進行協(xié)調(diào)。任何對公民權(quán)利的限制，都必須有明確的法律規(guī)定，而且應(yīng)該符合比例原則。