法制日報蔣安杰
我們都在努力奔跑、奮力逐夢！轉(zhuǎn)眼間，標記著2019的“復興號列車”已經(jīng)駛?cè)肓岁柎喝�，新時代改革開放的號角依舊響徹大地、縈繞耳邊。
一年來，“告別”反貪工作后，人民檢察院走向了何方？
最近，最高檢“十大掌門人”密集亮相，宣告全國檢察系統(tǒng)重磅新生。而它背后的改革邏輯，在兩個月前的一場新聞發(fā)布會上，已清晰呈現(xiàn)。
1月3日，國新辦以“最高檢改革內(nèi)設(shè)機構(gòu)全面履行法律監(jiān)督職能”為主題開啟了2019首場新聞發(fā)布會 。媒體用萬字長文，記錄了改革的驚心動魄——
2019年1月3日，國務(wù)院新聞辦公室就最高人民檢察院改革內(nèi)設(shè)機構(gòu)，全面履行法律監(jiān)督職能有關(guān)情況舉行發(fā)布會。
改革新格局：十大檢察廳
“檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)過去可以說五花八門。機構(gòu)設(shè)置不合理、名稱不統(tǒng)一、運行不規(guī)范，這是檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的動因之一�！卑l(fā)布會上，最高人民檢察院副檢察長童建明這樣說道。
改革將原來民事行政檢察廳一分為三，
➤ 設(shè)立分別負責民事、行政檢察工作的第六檢察廳和第七檢察廳；
➤ 同時，針對生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、損害英烈名譽等人民群眾反映強烈的問題，專設(shè)負責公益訴訟檢察的第八檢察廳 ；
➤ 與此同時，曾作為臨時機構(gòu)履行相關(guān)職責的未成年人檢察工作辦公室，正式批準獲編，排序為第九檢察廳，專門負責未成年人檢察工作。
改革后，最高檢撤銷了偵監(jiān)廳和公訴廳、公訴二廳，重組為第一至第四檢察廳。它們按照犯罪類型劃分：
➤ 第一檢察廳主要負責辦理普通刑事案件；
➤ 第二檢察廳辦理危害國家安全罪、危害公共安全罪、故意殺人、搶劫、毒品等重大犯罪案件；
➤ 第三檢察廳辦理國家監(jiān)委移送起訴的職務(wù)犯罪案件；
➤ 第四檢察廳辦理經(jīng)濟犯罪案件。
改革特點：時代使然、重塑性變革、時代特征鮮明 a 這樣一次系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的改革，力度之大在最高檢歷史上并不多見。為什么要進行如此規(guī)模之大的改革？張軍檢察長用“時代使然、重塑性變革、時代特征鮮明”三個關(guān)鍵詞代表最高檢黨組做了堅定的回答。
“為人民群眾提供更好、更優(yōu)、更實在的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品，這是落實黨中央要求、滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的必然選擇，也是站在新的歷史坐標上檢察機關(guān)必須回答的時代課題�！睆堒娙缡钦f。
這也是首席大檢察官張軍2018年3月上任后的首場新聞發(fā)布會，“你提的問題很專業(yè)”“這是一個好問題”，張軍檢察長現(xiàn)場與記者的輕松互動以及“知無不言”的允諾，彰顯了他獨有的 “接地氣”特質(zhì)和“招牌式”親和力，給大家留下深刻印象，“政治堅定，應(yīng)對自如，法律功底扎實”，是媒體人對他的評價。
學界聲音：大刀闊斧 里程碑意義 a 對于最高檢這項已經(jīng)多年試點，又專門用了近一年時間深入調(diào)研而推出的改革，學界給予高度關(guān)注。“改革，不是簡單的修修補補，而是大刀闊斧，是職能、人員按照職業(yè)化、專業(yè)化進行的重新整合 ”，中國人民大學陳衛(wèi)東教授對記者說。
“不同部門對應(yīng)不同犯罪類型，將走一種刑法專業(yè)化道路”，清華大學法學院張建偉教授這樣認為。
“非常震撼”，中國政法大學趙旭東教授用了這四個字來形容。
“第九檢察廳的設(shè)立，充分體現(xiàn)了以人民為中心的司法理念，對未成年人的司法保護具有里程碑的意義�！北本⿴煼洞髮W宋英輝教授如此評價。
也就是在這個具有里程碑意義的發(fā)布會上，以機構(gòu)改革為突破口，“四大檢察全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展”為路徑，“落實、穩(wěn)進、提升”為主題的新時代檢察改革宏偉畫卷描繪出基本輪廓，被譽為一場“動筋骨觸靈魂”的重塑性變革正式拉開帷幕。
“把檢察人員從一切不合時宜的思維定式、固有模式、路徑依賴中解放出來，釋放和增強檢察機關(guān)活力和法律監(jiān)督能力，必將使檢察工作峰回路轉(zhuǎn)、涅槃重生�！币晃焕蠙z察官充滿深情地說道。
改革脈絡(luò)：開啟新時代檢察工作的另一扇門
歷史發(fā)生轉(zhuǎn)折時，往往波瀾不驚。
1978年5月，一篇文章在《光明日報》頭版刊登，如一聲炸雷，在中國引發(fā)激烈討論。這篇文章的名字就是《實踐是檢驗真理的唯一標準》。隨著鄧小平“打破精神枷鎖，使我們思想來一個大解放”的號召，改革的春風就此吹來，萬物復蘇。
與改革開放同步，1978年6月1日，最高人民檢察院恢復重建大會在高檢東區(qū)老北樓二層會議室召開。最高檢原政治部主任、現(xiàn)任云南檢察院檢察長王光輝曾在回憶文章里提及，“說是大會，實際上當年參加會議的只有18人。時任檢察長黃火青風趣地說：‘18個人，就是十八羅漢’。這‘十八羅漢’，既是最高檢機關(guān)恢復重建最早的參與者、見證者，也是人民檢察事業(yè)浴火重生的傳承者、開拓者�！�
沒有人能預知也無法預知，40年后的檢察隊伍從“18羅漢發(fā)展到目前的21.7萬人，更沒人能料到，那個年代“以階級斗爭為綱、發(fā)展經(jīng)濟、解決溫飽”為目標的中國，會在日后經(jīng)濟快速騰飛發(fā)展的高速路上，必須面對和適應(yīng)的是老百姓從“有沒有”升級為“好不好”的需求，各行各業(yè)在新時代都面臨新的挑戰(zhàn)， 檢察機關(guān)亦然。
“78年開始復建時，因為文革遺留大量的冤假錯案，檢察工作的重要職能是處理群眾的信件來訪�！贝髮W畢業(yè)后就在檢察系統(tǒng)工作、見證了檢察院多次部門“合并、分開、再合并”的最高檢副檢察長孫謙認為，每一次變革都有規(guī)律可循，都有其特定的邏輯起點�！靶聲r代社會矛盾的主要變化，滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義等方面的需求”，就是此次重塑性改革的邏輯起點，孫謙如是解答。
當然，不同時期，由于諸多因素影響，內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的邏輯，其側(cè)重點有時也是有所不同的。
最高檢副檢察長邱學強對記者大致介紹了最高檢機構(gòu)改革經(jīng)歷的三個階段。
➤ 第一個階段是20世紀80年代，以“檢察”命名的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置模式；
➤ 第二個階段是20世紀90年代至2012年，以“多元化”命名的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置模式；
➤ 第三個階段是2013年以來，以扁平化、“大部制”為主要特點的檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革不斷推進。
“在每個歷史時期，黨和人民對檢察工作的新要求，就是檢察工作新的著力點，相應(yīng)的，該領(lǐng)域的檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)就會創(chuàng)設(shè)、加強或取消�！鼻駥W強對記者說。
當歷史年輪進入中共19大刻度，我們站在2018的時代坐標上回望40年，會發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革在全面依法治國歷史進程中，因應(yīng)檢察職能調(diào)整而不斷變遷，其發(fā)展并不是一帆風順的，可謂幾經(jīng)坎坷，恢復重建后的檢察機關(guān)始終是在改革探索中披荊斬棘、不斷前行。
有學者曾評價，雖然任何一段歷史都有其不可替代的獨特性，但1978-2018的中國，卻是最不可能重復的。1978年，這是中國和時代的一個重要拐點，不僅國家的命運被影響，無數(shù)個體命運的軌跡，也因這一年的高考而改變，見證中國滄桑巨變的這一代人同樣是不可復制的。40年后當歷史走到今天，這一代中的很多人走到各領(lǐng)域舞臺的中央，必然用只能走社會主義道路的堅定影響其行業(yè)，因為多大的力量都無法戰(zhàn)勝“感同身受”。
二
2017年，一部反腐題材的主旋律電視劇《人民的名義》在全國熱播，據(jù)說有的檢察官回家鄉(xiāng)走親戚參加同學聚會，真名基本可以忽略，一句“這是侯亮平”足矣，可見當年電視劇之“火爆”。彼時，估計沒人會料到這部電視劇竟是檢察機關(guān)與反貪工作的“最后告別”。
為堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，黨的十八屆六中全會決定深化國家監(jiān)察體制改革，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。到2018年2月，設(shè)立了23年的反貪污賄賂總局完成了歷史使命，正式摘牌，四級檢察院反貪、反瀆和預防部門職能、機構(gòu)及44151名檢察人員全部按時完成轉(zhuǎn)隸。
轉(zhuǎn)隸后，一方面，檢察院引以為榮的“重要職能”沒有了，大家情感上難以割舍，很多檢察官情緒低迷、不知所措，工作進入低谷期；另一方面，檢察機關(guān)面臨著“重新整合后路向何方 ”等事關(guān)檢察事業(yè)全局的發(fā)展難題。
就是在這樣的背景下，2018年3月18日，最高人民檢察院新任檢察長張軍正式上任了。
據(jù)說，最初在聽取匯報以及調(diào)研時，有的干部不經(jīng)意間就會把“前方路漫漫”那種悲壯情緒流露出來。張軍對這種情感的表達理解，但更有他自己積極、向上的辯證看法。他在多個場合指出，“反貪等部門轉(zhuǎn)隸關(guān)上一扇窗，但歷史的責任、法治的擔當，使我們應(yīng)該更有信心尋找、開啟新時代檢察工作的另一扇門，新的更加燦爛的陽光已經(jīng)透進并照耀在檢察事業(yè)的新征程上，我們應(yīng)該找到打開這扇門的鑰匙�！彼脑捤埔环N無形的力量鼓舞著士氣。
2018年3月27日上午，最高人民檢察院召開全國檢察機關(guān)學習貫徹兩會精神電視電話會議。最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍出席會議并作講話。
2018年3月27日全國檢察機關(guān)學習貫徹全國兩會精神電視電話會議上 ，新一屆最高檢黨組第一次對全系統(tǒng)發(fā)出“要以等不起的緊迫感、慢不得的危機感、坐不住的責任感，講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強，堅定不移地探索、創(chuàng)新、走出新時代中國特色社會主義檢察之路 ”的動員令，指明了檢察改革再出發(fā)的方向。
張軍特別強調(diào)，“講政治”的“講”不只是講話的“講”，講政治不是喊口號、講空話套話，而是要在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，把人民群眾的新需求時刻掛在心上，做好“檢察產(chǎn)品”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升檢察產(chǎn)品質(zhì)量，為黨分憂，為民增強實實在在的獲得感、幸福感、安全感 。
任職初的一段時間，張軍用將近3個多月的時間與每個廳室座談，分別到湖北、山東、云南、黑龍江、深圳等地調(diào)研，聽取基層檢察官的呼聲，聽取人大代表的意見，聽取每個廳室對改革的建議，黨組成員不斷地碰撞、統(tǒng)一認識和思想 ，尋找深化檢察改革“良方”。
2018年7月23日，最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍在深圳市檢察機關(guān)調(diào)研。圖為張軍檢察長與檢察干警座談。
“在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督”，“離開辦案，法律監(jiān)督就是無源之水、無本之木、空中樓閣”，“ 通過辦案才能為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品，才能讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義”等等新理念不斷地刷新社會各界對傳統(tǒng)檢察觀念的認知，改革理念如同春風撲面，讓人清心爽目。 “重塑”理念，可以說是最高檢黨組為新時代新檢察的重塑性改革下的“第一劑猛藥”、開的“第一道藥方”。
“理念一新天地寬”。也就是這個時間段，新一屆最高檢黨組清醒地認識到，長期以來以反貪工作為重心形成的“三大不平衡”已經(jīng)成為檢察工作發(fā)展的掣肘，必須解決好，才能與黨和國家解決新時代經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分的要求高度一致、完全吻合；必須從根本上改變刑事檢察一頭沉、非刑事檢察發(fā)育不健全、內(nèi)部職責不清、銜接不順暢的格局，統(tǒng)籌設(shè)計、理順職能 ，綜合運用多種檢察手段，破解社會難題 。
明者因時而變，智者隨時而制。
2018年7月25日，最高人民檢察院在深圳舉辦大檢察官研討班，最高檢黨組書記、檢察長張軍出席會議并講話。
一系列調(diào)研之后，2018年7月份深圳舉行的大檢察官研討班上，最高檢黨組鮮明強調(diào)，“轉(zhuǎn)隸就是轉(zhuǎn)機”。轉(zhuǎn)機是什么？就是找到檢察事業(yè)新發(fā)展的“另一扇門”，切實變壓力為動力，更加注重補齊短板弱項，推動檢察工作的平衡協(xié)調(diào)充分發(fā)展，特別是要把檢察機關(guān)的職能、主業(yè)更實地放到辦案上來，要更有意識地將重心向民事、行政、公益訴訟等方面傾斜，這樣才能行穩(wěn)致遠。由此，“重新組建專業(yè)化刑事辦案機構(gòu)，全面推進‘捕訴一體’，設(shè)立專門的民事、行政和公益訴訟檢察機構(gòu)或辦案組”的改革方案呼之欲出。
三
須教自我胸中出，切忌隨人腳后行。
說到最高檢“這場里程碑式的重塑性變革”，關(guān)于“捕訴一體”這個話題曾經(jīng)引起的爭論是無論如何也繞不過去的。
據(jù)悉，“捕訴一體”這項制度在萌芽時就出現(xiàn)了不同聲音，早于最高檢新任檢察長上任前就已經(jīng)進行“捕訴一體”試點改革的吉林省檢察院曾飽受詬病，“挺分”“挺合”“觀望”三種觀點幾乎同時并存。爭議不僅存在于理論界和實務(wù)界，即便在檢察院內(nèi)部也曾有過分歧，再往深里說，據(jù)內(nèi)部人士透露，最高檢黨組成員最開始意見也并不統(tǒng)一，可貴的是，最高檢黨組知難而上，多方調(diào)研，最終統(tǒng)一認識。
什么是“捕訴一體”？最高檢副檢察長陳國慶解釋，就是對同一刑事案件，由同一檢察官辦理，全程負責審查逮捕、偵查監(jiān)督、審查起訴、訴訟監(jiān)督等檢察環(huán)節(jié)的各項工作，真正做到“誰辦案、誰負責”、“誰決定、誰負責”。
為什么要“捕訴一體”？童建明用一句話概括，就是在案多人少的情況下，提高案件訴訟效率，降低司法成本，通過挖掘內(nèi)生動力， 使辦案機制更加科學合理，辦案質(zhì)量效果更好 。
這么一項內(nèi)部改革，為何會引來如此高的關(guān)注度？據(jù)了解，分歧的理由也不盡相同，學界普遍擔憂的是“捕訴一體”會弱化內(nèi)部監(jiān)督制約；而在檢察院內(nèi)部，偵監(jiān)部門從未出過庭，怕應(yīng)對不了，本領(lǐng)恐慌，也不愿意“捕訴一體”，一時間，關(guān)于“捕訴一體”的爭論顯得頗為熱鬧。
► 持反對意見認為，檢察機關(guān)通過審查批捕和審查起訴，有兩次對偵查活動進行法律監(jiān)督的機會，而一旦實行“捕訴一體”，這勢必大大削弱檢察機關(guān)對偵查活動的監(jiān)督力度；最大的風險是一個人決定“捕”和“訴”，必然一“訴”到底，將不利于保障人權(quán)。
► 持贊成觀點認為，捕訴分開，各管一段，內(nèi)生對案件負責任的動因可能不足，導致效率低、專業(yè)性不強。如果“捕訴一體”，因為將來還要訴，在捕的時候會按照逮捕標準來衡量，更會按照將來起訴庭審標準給偵查部門提要求 ，必然切實強化偵查監(jiān)督 。
一位老檢察官對記者說，“捕訴一體”最大的價值并不僅僅在于效率，反倒是更在于質(zhì)量。負責批捕的檢察官，也是直接出庭的檢察官，他在批捕時就能根據(jù)起訴、審判的標準提出指導意見，引導偵查人員及時、有效地做好證據(jù)收集工作，更能確保案件質(zhì)量。
“捕訴一體”是否會弱化內(nèi)部監(jiān)督？一位年輕的檢察官在接受記者采訪時說道，“自己的刀削不了自己的把兒”，很多檢察院大多是同一個領(lǐng)導同時負責批捕和起訴，內(nèi)部的制衡一直相對很弱，最大的制衡反而是外部的，包括法院審判、公安、律師和當事人 。
記者采訪了多位檢察官，他們一致指出，我國的逮捕不同于外國，它是以長時間的拘留為前置程序的，且本身條件要求很高，由起訴檢察官來負責批捕只會把關(guān)更嚴，并不會導致冤及無辜，更不會導致批捕率上升。實踐已證明這一點。
據(jù)蘇州工業(yè)園區(qū)檢察院提供的數(shù)據(jù)顯示，實施“捕訴一體”后，這家檢察院審前羈押率從2013年的50.5%降至2017年的27.3%；逮捕率從2004年的95 .9%降低至2017年的60 .5%。
“這樣的改革，也有利于與公安機關(guān)和人民法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的對接，形成公檢法三家內(nèi)設(shè)機構(gòu)邏輯的一致性，更利于在訴訟活動中的實時對接”，清華大學張建偉教授如是評價。
中國人民大學陳衛(wèi)東教授永遠不會忘記那次與最高檢新任檢察長的會面。那是2018年春天第19屆全國檢察理論年會的前夜，首席大檢察官、幾位地方檢察長、陳衛(wèi)東等人進行了長達三個多小時的“促膝談心”，如果可以用“論戰(zhàn)”這個詞語形容的話，這場“交鋒”從晚八點持續(xù)到午夜，基本是“持合”與“持分”觀點最直接的一次面對面的碰撞。這次面對面的副產(chǎn)品，坊間流傳的“某學者堅決反對”捕訴一體的檢察改革也不屬實，真實的版本是陳衛(wèi)東被檢察長的真誠和堅定打動，不反對試點。
2018年4月24日，第十九屆全國檢察理論研究年會暨中國法學會檢察學研究會年會在濟南召開。最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍出席會議并講話。
按照以往，這本是只可意會不可言傳的事，沒想到第二天的會議上，張軍在講話的同時，自己主動提及與公安部某領(lǐng)導的一次對話，在那次對話中他明確感受到公安對檢察院偵監(jiān)工作的更高期盼；他還開誠布公地提到已經(jīng)聽聞有學者對可能要進行的“捕訴一體”表示擔憂，這是好事，說明學界關(guān)心檢察改革，試點檢察院應(yīng)該邀請學者們?nèi)ビ^摩，不能苛求學者為檢察改革站隊，但一定要讓學者以及社會更多的人去理解。他說，實踐之樹常青，離開實踐的理論永遠是灰色的，“一體”還是“分開”，不能僅從理論層面論證，必須立足實踐、立足辦案來思考。
“捕訴分設(shè)”還是“捕訴一體”，不是簡單的誰優(yōu)誰劣，而是“1+1=2”還是“1+1＞2”的問題。為做好這道“算術(shù)題”，2018年7月19日至20日，全國人大監(jiān)察和司法委員會、最高檢聯(lián)合邀請8名法學專家，前往江蘇省無錫市和蘇州市檢察機關(guān)開展實地調(diào)研。
圖為吉林“捕訴一體”調(diào)研
2018年8月22日至23日，全國人大監(jiān)察和司法委員會、最高檢再一次聯(lián)合邀請7名法學專家，前往吉林檢察機關(guān)開展實地調(diào)研。代表們獲知，備受關(guān)注的長生疫苗案，長春市高新區(qū)檢察院組成“捕訴一體”辦案團隊，依法提前介入，幫助統(tǒng)一證據(jù)標準，從公安機關(guān)立案偵查至審查起訴，僅用了17天。
“‘捕訴一體’改革方向是正確的，改革的效果怎樣，是否有利于司法公正、人權(quán)保障、隊伍專業(yè)化，如何進行制度配套，怎樣進行完善，是下一步應(yīng)當思考推進的問題”，此次率隊調(diào)研的全國人大常委會委員、全國人大監(jiān)察和司法委員會副主任委員李鉞鋒對調(diào)研成果給予積極評價。
實戰(zhàn)觀摩后，陳衛(wèi)東深受觸動并有所改變，當然不排除來自其“耳邊風”的影響力，據(jù)說，他做刑辯律師的夫人郝春莉告訴他律師們都贊成“捕訴一體”，讓他很受震動。但是，轉(zhuǎn)變不代表沒有擔憂，此次接受記者采訪，他特別表明了這個態(tài)度，他建議“要在人權(quán)保障特別是犯罪嫌疑人權(quán)利的保障、辯護律師權(quán)利的保障上下功夫，用程序保證律師的權(quán)利落到實處”。
隨著“捕訴一體”的全面鋪開，始于20年前因為反貪總局設(shè)立、檢察機關(guān)開啟的“捕訴分離”，20年后因為反貪轉(zhuǎn)隸，在2019年這個新時代節(jié)點，終于“打包”留給了歷史，那一場幾乎將改革主流聲音淹沒的爭論也就此終結(jié)。
某種意義上，40年前“實踐是檢驗真理的唯一標準”那場辯論的結(jié)論，在40年后這場“動筋骨觸靈魂”的重塑性檢察改革中，得到了最好的驗證�！案母锸且粋�過程，應(yīng)放在較長的歷史過程中去考量和評價。符合自然規(guī)律和歷史規(guī)律的東西，就會有生命力，就會經(jīng)得起歷史的考驗�！痹谧罡呷嗣穹ㄔ航�(jīng)歷過“死刑復核權(quán)回歸”那場驚心動魄改革的張軍表達了這樣的觀點。
四
時間總是有種神秘感，印象中感覺彼此間剛說完“新年快樂”，農(nóng)歷的春節(jié)就已經(jīng)來臨。無獨有偶，2019年2月14日，春節(jié)后的國新辦第一場發(fā)布會，又被最高檢拔得“頭籌”，以“中國生態(tài)環(huán)境檢察工作”為主題的新聞發(fā)布會再一次吸引了社會各界的目光。
2019年2月14日，國務(wù)院新聞辦公室在北京舉行新聞發(fā)布會，介紹中國的生態(tài)環(huán)境檢察工作情況，并答記者問。
從這次發(fā)布會上記者得知，有一項制度甚至得到了聯(lián)合國副秘書長兼環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任埃里克·索爾海姆由衷的贊嘆，那就是中國的檢察公益訴訟制度。在埃里克看來，中國檢察官代表公益提起訴訟，甚至可以把政府部門作為被告，這是非常了不起的一個體系，光這一項制度就使得中國的司法制度成為全世界最有力的司法制度之一。
與其他國家相比，中國檢察公益訴訟制度有什么特別之處？“世界上沒有完全相同的兩片樹葉，”最高檢副檢察長張雪樵說道。“不看廣告看療效。”中國檢察機關(guān)2018年辦理的11萬余件公益訴訟案件中，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的案件為59312件。這近6萬件案件，督促被毀損污染的耕地、濕地、林地、草原得到修復的有210萬畝。這還僅是陸地上的、靜態(tài)的、看得見的公益訴訟的治理效果，還有水流走了，看不見的治理效果。
也許你會問，檢察官不是應(yīng)該站在法庭上指控犯罪，保一方平安嗎？怎么今天做上了保護青山綠水的天使？這也是此次采訪中記者最想追問和了解的。
其實，這項制度的推出也不是各方一拍即合的。不僅有的檢察官不愿意，一些檢察長不愿意，一些政府官員更不愿意。有的年輕檢察官說，他們當初畢業(yè)滿懷理想“不忘初心”，就是想做正義的化身，公益訴訟大部分工作都在做訴前指導提出“檢察建議”，誰不愿意出庭“亮劍”啊？有的檢察長習慣于“反貪反瀆”大權(quán)在握，走到哪里威風凜凜，現(xiàn)在要給政府出“檢察建議”，工作量無形間加大不說，誰愿意得罪地方領(lǐng)導？政府部門更是振振有詞，我搞發(fā)展是為了經(jīng)濟，怎么輪到你檢察院來“挑刺”呢？各種閑言碎語，很多人拿不準、也有人在看笑話。
據(jù)說，這種現(xiàn)象和聲音通過各種渠道傳到了最高檢領(lǐng)導的耳朵里，反倒是更加堅定了最高檢黨組加大推動公益訴訟制度改革的決心。2018年夏天，拿出機構(gòu)改革的總盤子之前，最高檢黨組率先提出撤銷鐵路運輸檢察廳，增設(shè)公益訴訟檢察廳的方案，報中央審批。
“沒有等大盤子，可能是總方案沒有完全成熟，有不同的意見，醞釀討論和審批時間都會比較長。但設(shè)立公益訴訟廳的想法很確定也很急迫�！币晃粡d長對記者透露。
后來，眾所周知，2018年7月6日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議。會議強調(diào)，設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳，要以強化法律監(jiān)督、提高辦案效果、推進專業(yè)化建設(shè)為導向，構(gòu)建配置科學、運行高效的公益訴訟檢察機構(gòu)，為更好履行檢察公益訴訟職責提供組織保障。
自此，檢察機關(guān)通過提起公益訴訟的方式對生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等領(lǐng)域的違法行為開展監(jiān)督，成為檢察機關(guān)法律監(jiān)督新的增長點。
與此同時，因為看到了問題的本質(zhì)及對工作難度的預判，最高檢強調(diào)，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件“質(zhì)”比“量”更為重要，要堅持雙贏多贏共贏，不能把發(fā)出檢察建議的數(shù)量當政績，做好公益訴訟工作，既要嚴格執(zhí)行訴前程序，積極推動行政機關(guān)主動履職糾錯，又要抓住典型，實現(xiàn)起訴一起、警示一片的良好效果。
張軍甚至給很多檢察長開起了“小灶 ”，“輸出”工作方法。他說，“理念不同，天地就不同。理念問題不解決，公益訴訟效果很難落地落實。怎么讓地方政府知道你助力政府法治建設(shè)？要溝通、做工作。不要總把監(jiān)督掛在嘴邊，要設(shè)身處地把自己擺進去，這也是藝術(shù)�！�
“公益訴訟要從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度去創(chuàng)新做工作。檢察機關(guān)的工作是為了厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)，為黨中央贏得民心，贏得了民心當然也會贏得各級黨政領(lǐng)導的支持”。這也是最高檢黨組提出的“雙贏多贏共贏”理念的核心。據(jù)悉，這本來是2018年5月張軍最早在民行廳就公益訴訟調(diào)研提出的要求，目前已經(jīng)成為延展到所有檢察職能運行的新理念。
2017年9月北京召開的國際檢察官聯(lián)合會第22屆年會上，習近平總書記在賀信中突出強調(diào)：“檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任�！�
那么，黨中央統(tǒng)一部署后，公益訴訟工作的成效如何呢？張雪樵講了一個特別有說服力的事例。在湖南長沙有條美麗的撈刀河，河上有座美麗的小島，叫騰飛島。2003年4月就被列為長沙市飲用水的水源一級保護區(qū)，水廠的取水口就在那里，按照法律規(guī)定，那里是不得開發(fā)房地產(chǎn)的。但是不久，一家地產(chǎn)公司還是拿下了整座島的用地，開始打造長沙市首屈一指的超級大樓盤“威尼斯城”。2017年7月，長沙市檢察院發(fā)現(xiàn)線索，并立案調(diào)查，查明了長沙縣城建局、環(huán)保局、（行政）執(zhí)法局，在“威尼斯城”的違法建設(shè)當中，該管不管，監(jiān)管不力，行政違法證據(jù)確鑿。為了保護撈刀河的生態(tài)安全、防洪安全和居民的飲用水安全，依法向三家部門發(fā)出了公益訴訟檢察建議書，終于逼停了第七棟、第八棟樓的施工。最后開發(fā)商遷移水廠的取水口，建成新水廠，總算解除了居民的飲水之憂。
記者也聽到了檢察官與一棵古樹的故事。2018年9月20日，青海省檢察院的幾位檢察官在實地查看祁連山自然保護區(qū)一處非法采礦點修復治理情況的途中，遇到有人用電鋸砍樹，正在被砍伐的那棵和附近幾棵粗大的樹都標記了“紅叉”。經(jīng)查看，其中一棵樹上還掛著重點保護古樹的標識牌。檢察人員當即固定證據(jù)，聯(lián)系森林公安機關(guān)制止采伐作業(yè)、協(xié)助調(diào)取證據(jù)。第二天，祁連縣環(huán)保與林業(yè)局就收到了祁連縣檢察院的檢察建議。相關(guān)部門第一時間為編號“194”的小葉楊古樹加裝了護欄，并對在施工區(qū)域內(nèi)核查出的另外兩棵古樹予以掛牌保護。鑒于古樹已得到有效保護，檢察機關(guān)不再就此事提起訴訟。
張軍檢察長也講到一個事例。2018年5月，他去黑龍江調(diào)研，在與省委書記、省長交流溝通過程中，提出公益訴訟可以為黑龍江經(jīng)濟社會發(fā)展做些貢獻，省里有什么需求？王文濤省長當即提出，小煤窯的清理長期效果不好，希望檢察機關(guān)參與。事實證明，檢察機關(guān)介入后，在對387個小煤窯的清理當中發(fā)揮了積極作用，效果顯著。王文濤省長在參加中央經(jīng)濟工作會議分組討論發(fā)言過程中，特別肯定和贊揚了檢察院。
獨特的實踐發(fā)展之路，既顯現(xiàn)了我國檢察公益訴訟制度不同于其他國家公益訴訟的特點，體現(xiàn)了制度設(shè)計的強大生命力，也以事實雄辯地證明，實踐才是推進制度發(fā)展的根本動力。
對于這項工作，中國政法大學副校長馬懷德教授給予了高度認可，他建議，公益訴訟是一個新的制度，全社會對這個制度的了解程度實際上是比較低的，即便是在司法系統(tǒng)熟悉這項新制度的人也是有限的，應(yīng)該通過各種渠道和方式擴大對公益訴訟的宣傳。
“在一些特定民事主體自身合法權(quán)益的侵害上，向來有兩大難點，一是“非不欲也，實不能也”；二是“非不能也，實不欲也”。怎么解決？在中國人民大學法學院王軼教授看來：“檢察機關(guān)提起公益訴訟，可以說是中國發(fā)揮智慧立足實際，提出的最有效的解決方案�！�
讓人欣慰的是，截止到發(fā)稿，記者得到的數(shù)據(jù)是，
► 目前已有北京等22省區(qū)市黨委主要負責同志作出批示；
► 吉林等24個省區(qū)市黨委、政府或“兩辦”聯(lián)合下發(fā)支持檢察公益訴訟工作的文件；
► 黑龍江省檢察院主動向省委、省政府報告公益訴訟工作并獲支持，逐一排查年產(chǎn)能15萬噸以下的387家小煤礦，有效防控了安全生產(chǎn)風險隱患；
► 湖北省黃石市14年的違章建筑破壞了磁湖生態(tài)環(huán)境，市國土局主動上門要求監(jiān)督，檢察機關(guān)向五家行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，督促聯(lián)合執(zhí)法而成功破解了難題。
五
“希望是這個時代像鉆石一樣珍貴的東西�！边@是2019年春節(jié)刷屏的影片《流浪地球》里的經(jīng)典臺詞。這個春意已顯的冬末，誰會料到，是中國科幻產(chǎn)業(yè)率先交出了自己的答卷？沖破云霄的40億票房之外，《流浪地球》給社會帶來的是極具沖擊力的希望、信心以及與未來關(guān)聯(lián)的可能性。我們?yōu)檎训目苹枚鸷�，為主�?chuàng)團隊把一個那么極為不好突破的“人文內(nèi)核”處理到極致而感動，當木星即將與地球相撞，人類選擇帶著“球”一起跑，看完電影，很多人淚流滿面，完全超乎想象。
不知你是否想過，一部好的影片為何會直抵我們的心靈？除卻人性的光芒，是因為我們能在各種渲染鋪墊及高潮過后最終看到故事的結(jié)尾 ；我們與影片有共鳴，可以把自己幻想成故事的主角；我們甚至在最后的主題曲結(jié)束后仍然坐在那里，曲終人不散，意猶未盡。
改革則不同，我們不是制度設(shè)計者，很難逼近改革內(nèi)核；我們只能看到“開頭”，卻無法預估結(jié)局；我們不愿意等待，只想“一步到位”，更多的時候是想盡快擺脫和“逃離”，沒人從內(nèi)心深處愿意改革，多半是不得不被裹挾“推著走”、“趕鴨子上架”。而每一項改革都需要一段漫長甚至相當漫長的過程才能看到效果，甚至還觸碰利益，因而改革的最初總是充滿爭議、披荊斬棘，甚至步履維艱，“涉險灘、闖難關(guān)、遇水搭橋的艱難歷程”是中國各行業(yè)的共同境遇�；叵耄卸嗌偃四茉�40年前改革開放初期預料到 40年后的“波瀾壯闊”？ “硬磕最難的路、直面崇高、堅守理想”或許就是爆屏的《流浪地球》帶給我們最回味無窮的啟示吧。
通過對最高檢“這場重塑性變革”的采訪，記者有了很多不一樣的感受。感動振奮之余，記者發(fā)現(xiàn)，改革中通常所說的“上面九級風浪，下面紋絲不動”的現(xiàn)象依然存在。比如，最高檢黨組提出的“群眾來信，7日內(nèi)必須有回復”，此次重新組合負責控告申訴工作的第十檢察廳已經(jīng)加班加點、全員出動�？紤]到2018年群眾來信尚有22944件次未予處理，他們從10個省級檢察院抽調(diào)了20名得力檢察干警，已經(jīng)高效處理了近1.5萬件次來信。而有的地方還處在按部就班的節(jié)奏，不著急慢慢來；沒有給更多人帶來像黑龍江省哈爾濱市的申訴人張文佐，在收到最高檢處理來信答復的第二天眼含熱淚徹夜難眠的那份喜悅。
記者也發(fā)現(xiàn)，很多局內(nèi)人還不如賦閑的檢察官熱情高漲。記者給曾任白山檢察長、剛從吉林省副檢察長位置上退下來的老朋友韓起祥打電話時，他帶著孫子正在長隆動物園玩，但對檢察工作仍然很在狀態(tài)，記者問他“您是一位老檢察官，如何看待最高檢的這次重塑性變革？”回答是，從1978年恢復重建，到1988年、2008年直到2018年，其實一直在改，只是這次有了中央“四個全面”戰(zhàn)略布局作為總體遵循，并且有了中央全面依法治國委員會作為統(tǒng)一領(lǐng)導，更重要的一點是檢察體制改革受到監(jiān)察體制改革沖擊較大，面臨轉(zhuǎn)隸不得不改�！斑@次改革一定是最高檢黨組深思熟慮后的結(jié)果，相信能很快看到改革成效�！彼麍远ǖ卣f。
當然，通過采訪，很多檢察官給記者帶來的是更多的驚喜、不一樣的領(lǐng)悟以及更深層次的思考。我見到一位長期從事“未檢”工作的女檢察官，本以為這次中央單獨批設(shè)了一個“未檢”廳的編制她會特別興奮，但她對記者說因為高興而更有壓力，擔心做不好。她說了很多，比如“現(xiàn)實中關(guān)注兒童為何犯罪的并不是主流，報應(yīng)思想嚴重”，“很多流浪兒童無法推到社會又沒人認領(lǐng)，最后都是公安干警、檢察官幫著帶”等等，她也談到留守兒童的問題，她更關(guān)心孩子是否能得到真正的幫助。據(jù)媒體報道，中國有700萬留守兒童，其中一部分是問題少年，如果不引起重視，將來的影響波及的遠不止一個人、一個家庭，必然會影響到社會。兒童救助是一個牽涉范圍廣且深的社會工程，需要多部門協(xié)調(diào)，“檢察院如何有效參與、發(fā)揮積極重要作用？”僅從檢察改革內(nèi)部來看或許找不到對應(yīng)的答案，必須具有更高的政治站位，胸懷社會治理的大視野，彌補工作短板，才有可能迎難而上。但是，“這對檢察官提出了太高的要求”，她說。
再比如，檢察院力推的公益訴訟，記者采訪時獲知，這完全不同于普通民事和行政訴訟的特性，但因相關(guān)制度不配套，有時與法院銜接起來頗顯尷尬。
改革何其難？不僅需要拿出啃硬骨頭的勇氣，還要運用政治智慧法律智慧去收獲雙贏多贏共贏。了解其不易，才會更被最高檢黨組下決心重塑理念、對內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行改革的勇氣以及那份“為有犧牲多壯志，敢教日月?lián)Q新天”的魄力而感動。
但是，我們都知道，改革不是設(shè)計者“一個人孤獨的舞臺”。誠如習近平總書記在新年賀詞里所說：“一個流動的中國，充滿了繁榮發(fā)展的活力。我們都在努力奔跑，我們都是追夢人。”改革需要全體檢察人、法律共同體、社會各界的齊心合力，一起奔跑，“守住青山綠水”“讓家園變得更好”——發(fā)展、進步，是各行各業(yè)面對的共同考卷。
這次“重塑”，基本涵蓋了理念創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、行為創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等方方面面，站在新的時代開啟的歷史方位，大開大合、大破大立。改革并不僅是解決了多少年來沒有理順的機構(gòu)混亂，而且將有利于從根本上扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的“重刑輕民”“重刑事輕行政”現(xiàn)象，使檢察工作離老百姓更近，讓老百姓在每一起案件中觸摸到公平正義越來越高的“溫度”；“員額不是進了保險箱”相信也能讓年輕的檢察官盡快地享受到改革紅利。
讓人欣喜的是，“兩會”前夕，檢察機關(guān)通報的“趙宇案”、“淶源反殺案”都不予起訴的決定，及時回應(yīng)了民間的關(guān)切，更加提升了公眾對司法公正的信心，使深刻轉(zhuǎn)變司法理念的檢察工作離老百姓更近，讓老百姓在具體個案中真正感受到了法治的力量、“供給側(cè)”的變革。
我們深知，改革不能一蹴而就，從來沒有敲鑼打鼓的事業(yè)，從來沒有輕輕松松的改革。新時代新檢察如何走好中國特色社會主義檢察之路？今年1月15日至16日在北京召開的中央政法工作會議上，習近平總書記關(guān)于“要堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨對政法工作的絕對領(lǐng)導，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，加快推進社會治理現(xiàn)代化，加快推進政法領(lǐng)域全面深化改革”，“要加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法司法力度，讓天更藍、水更清、空氣更清新、食品更安全、交通更順暢、社會更和諧有序”的重要講話，為新時代新檢察的工作方向提供了最根本的遵循。
人總歸是需要一點精神的。 一年來，最高檢以浴火重生的膽魄，脫胎換骨的決心，從思想理念、機構(gòu)設(shè)置、工作機制、思想作風等方面進行全面調(diào)整，走出的不平凡之路，不得不讓人感慨，這是一支讓黨中央放心的隊伍、讓黨中央信賴的隊伍，這更是依法治國方陣里的生力軍 。
猶記得，40年前，伴隨著改革開放的偉大進程，人民檢察院恢復重建；40年后，乘著改革開放的東風，檢察機關(guān)在中國特色社會主義事業(yè)中的作用日益彰顯。新時代，新使命，“會挽雕弓如滿月”，一聲令下，重整行裝再出發(fā)……
來源： 中央政法委長安劍 責任編輯：趙利麗
