原標題:從督查到督察，從查企到督政
近幾年，環(huán)保督查的力度和級別不斷加碼。2015年，被稱為“環(huán)保欽差”的中央環(huán)保督察組亮相，由環(huán)保部牽頭，中紀委、中組部的相關(guān)領導參加。從督查到督察，一字之差，卻意味著從查企到督政的轉(zhuǎn)變
“4月18日，28個督查組共督查450家企業(yè)，發(fā)現(xiàn)285家存在環(huán)境問題。存在問題的企業(yè)中，‘散亂污’企業(yè)違法生產(chǎn)的84個，未安裝污染治理設施的20個，治污設施不正常運行的18個�！�
如今，環(huán)保部每天都會在官網(wǎng)通報頭一天“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治強化督查”的進展。通報的文字簡單明了，直接點明問題，并進行舉例。
5600人、28個城市、25次輪換、為期一年，這場被環(huán)保部視為“有史以來國家層面直接組織的最大規(guī)�！钡拇髿馕廴痉乐螐娀讲樾袆樱加诮衲�4月初。
事實上，大氣污染防治督查這一形式的出現(xiàn)，只有短短四五年。2013年，國務院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》(以下稱《大氣十條》)，立下軍令狀。此后，環(huán)保部的大氣污染專項督查、重污染天氣的應急督查等才相繼進入大眾視線。
近幾年，環(huán)保督查的力度和級別不斷加碼。2015年，被稱為“環(huán)保欽差”的中央環(huán)保督察組亮相，由環(huán)保部牽頭，中紀委、中組部的相關(guān)領導參加。從督查到督察，一字之差，卻意味著從查企到督政的轉(zhuǎn)變。
5600人大督查
據(jù)悉，這次“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治強化督查”從部署到行動，只用了三天。環(huán)保部部長陳吉寧親自參與部署。4月5日，部署;4月6日，448名第一、二輪督查人員參加培訓;4月7日，督查組成員全部入駐完畢。
環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局局長田為勇在接受采訪時說，這次行動從全國抽調(diào)了5600人。其中，有3000多人是來自京津冀地區(qū)的執(zhí)法人員，剩下的近2000人從京津冀之外的省份抽調(diào)。這5600人將開展25個輪次的督查，每個輪次持續(xù)兩周。
督查的重點是京津冀及周邊的“2+26”個城市，即北京、天津兩個直轄市，及石家莊、唐山、太原、濟南等周邊4省的26個城市。
環(huán)保部長陳吉寧在2017年1月的一場記者會上，將以上六個省份打包作了介紹。京津冀及周邊的山西、山東、河南，國土面積占全國7.2%，消耗了全國33%的煤炭，單位面積排放強度是全國平均水平的4倍左右，涉氣排放主要產(chǎn)品產(chǎn)量基本上占全國的30%到40%。
“高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)大量聚集，燃煤、燃油集中排放，快速增長的機動車，是這個地區(qū)大氣污染的直接原因，也是改善的難點�！彼f。
據(jù)了解，這次大規(guī)模的強化督查，也與2017年是《大氣十條》第一階段的收官之年有一定關(guān)系。
根據(jù)《大氣十條》的要求，2017年，京津冀區(qū)域的細顆粒物濃度應下降25%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。
2016年，北京市PM2.5濃度是73微克/每立方米，比2015年下降9.9%。從73微克再降到60微克每立方米，2017年，下降比例需達到17.8%，接近2016年下降比例的兩倍。任務目標較為艱難。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文告訴《中國新聞周刊》，2017年作為《大氣十條》的收官之年，各地方都面臨考核。
為此，今年初環(huán)保部就曾赴北京、天津、河北、山西、山東、河南等有關(guān)省(市)開展2017年度第一季度空氣質(zhì)量專項督查。十分罕見地是，環(huán)保部部長陳吉寧親自帶隊參與了督查。
在一季度空氣質(zhì)量專項督查結(jié)束僅僅20天后，環(huán)保部又啟動了這次為期一年的強化督查。
截至4月20日，各督查組已完成對28個城市的第一輪督查工作，共檢查了4077家企業(yè)，發(fā)現(xiàn)2808家企業(yè)存在環(huán)境問題，占被檢查企業(yè)的68.87%。
監(jiān)測PM2.5元年
大氣污染防治督查這一形式進入大眾視野，其實只有短短四五年。
“北京市政路橋建設集團有限公司房山瀝青廠存在的環(huán)境違法問題包括環(huán)保設備損壞，粉塵未經(jīng)收集處理直接排放。昌平區(qū)供暖服務管理處存在的環(huán)境違法問題包括脫硫廢液未經(jīng)處理直接排放等。北京城建集團承建解放軍總醫(yī)院門急診綜合樓項目，存在建筑垃圾隨意堆放，施工區(qū)未采取灑水抑塵措施等問題。”
2013年12月底，環(huán)保部召開新聞發(fā)布會，通報11月大氣污染專項督查情況。這是公開報道中可查到的、環(huán)保部最早的全國范圍內(nèi)的冬季大氣污染防治督查工作。
從2013年的11月19日至29日，環(huán)保部環(huán)監(jiān)局、應急辦和華北、華東環(huán)保督查中心，交叉抽調(diào)了各省環(huán)境監(jiān)察骨干人員，組成督查組，對京津冀及周邊地區(qū)的北京、天津、河北、山東、山西、內(nèi)蒙古6個省市自治區(qū)的15個城市進行了督查。
與此同時，環(huán)保部華南、西南、西北和東北4個環(huán)保督查中心分別對湖北、湖南、廣東、重慶、四川、遼寧、陜西、甘肅和青海等9個省市自治區(qū)的22個城市進行了督查。
此次督查聲勢很大，全國共出動執(zhí)法人員71463人次，檢查工業(yè)企業(yè)6307家、施工場地9190個、餐飲服務企業(yè)22978家。督查發(fā)現(xiàn)，涉及環(huán)境違法的工業(yè)企業(yè)805家，環(huán)保不達標的施工場地719個，未安裝油煙凈化設施的餐飲服務企業(yè)8572家，已完成取締關(guān)閉小作坊890家。
督查結(jié)束后，環(huán)保部通報了出現(xiàn)嚴重揚塵污染和環(huán)境違法的33家企業(yè)名單。上述提到的幾家企業(yè)，就是被環(huán)保部點名的位于北京的幾家企業(yè)。
時任環(huán)保部環(huán)監(jiān)局局長的鄒首民說，從2013年10月到2014年4月，環(huán)保部將對京津冀及山東、內(nèi)蒙古等周邊地區(qū)進行重點督查，每月將有一次暗查、抽查和聯(lián)合檢查，督促地方做好大氣污染防治工作。
評論認為，環(huán)保部在2013年冬進行大氣污染專項督查，與多重因素相關(guān)。
2012年，國務院發(fā)布空氣質(zhì)量新標準，增加了PM2.5值監(jiān)測。標準提出，居民區(qū)PM2.5的年平均濃度不得超過35微克/立方米。2013年，全國有74個城市第一批實施新空氣質(zhì)量標準，包括北京、天津、石家莊在內(nèi)的京津冀區(qū)域共13個地級及以上城市實施了新國標。
一年下來，這13個城市的PM2.5年平均濃度為每立方米106微克，每座城市均超標。北京市PM2.5年均濃度為89.5微克/立方米，也遠遠超過了新國標。
2013年6月，國務院發(fā)布了《大氣十條》，要求到2017年全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高;京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。
隨后，環(huán)保部與全國31個省(區(qū)、市)簽署了《大氣污染防治目標責任書》，貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》。針對京津冀及周邊地區(qū)6省(區(qū)、市)，責任書明確了該地區(qū)煤炭削減、落后產(chǎn)能淘汰、大氣污染綜合治理、鍋爐綜合整治、機動車污染治理、揚塵治理等各項工作的量化目標，并將工作任務分解至年度。
在這一系列背景之下，環(huán)保部加大力度，進行大氣污染防治專項督查也就理所應當。
另外，《大氣十條》規(guī)定，應建立監(jiān)測預警應急體系，妥善應對重污染天氣。2014年2月，京津冀中南部城市出現(xiàn)連續(xù)嚴重污染。環(huán)保部啟動應急預案，組織了12個督查組赴京津冀及周邊地區(qū)，對重污染天氣應對工作及《大氣十條》落實情況進行專項督查。
這次督查，是目前可查閱的公開報道中，環(huán)保部最早的一次應對重污染天氣的應急督查。
在這之后，環(huán)保部的大氣污染防治專項督查和重污染天氣的應急督查開始成為常態(tài)。督查通常會不定時間、不打招呼、不聽匯報、直奔現(xiàn)場、直接曝光。
從查企到督政
無論是大氣污染防治專項督查還是重污染天氣的應急督查，環(huán)保部之前督查的主體都是企業(yè)。同樣在2013年，督查主體進行了一次擴充試點。
這年5月，環(huán)保部華南督查中心啟動對老工業(yè)基地湖南株洲的環(huán)保綜合督查。
綜合督查包括六個方面，即地方政府執(zhí)行各項環(huán)保法律法規(guī)政策情況、政府履職中體現(xiàn)生態(tài)文明建設理念情況、環(huán)保部門參與政府宏觀決策的情況、當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量及群眾環(huán)境權(quán)益保障情況、區(qū)域企事業(yè)單位環(huán)境監(jiān)管情況、地方環(huán)保能力建設情況等。
督查結(jié)束后，華南督查中心提出，在株洲發(fā)展與保護的矛盾突出，以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長的情況依然出現(xiàn)在一些區(qū)縣和領域。他們也提出了地方保護主義的問題，認為重點企業(yè)環(huán)境違法行為難以查處到位。
在給出整改意見時，華南督查中心將“切實強化黨政‘一把手’環(huán)保責任意識，正確處理經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系”放在了第一位。
時任湖南省環(huán)保廳廳長劉堯臣曾撰文說，綜合督查應成為國家和省級環(huán)保部門常用的和主要的工作方式。因為它一改過去就環(huán)保而查環(huán)保、就企業(yè)而查企業(yè)的做法，把主要著眼點放在了解和檢查地方黨委政府及各相關(guān)部門，在決策和管理經(jīng)濟活動的過程中，貫徹落實國家環(huán)保方針政策及法律法規(guī)上，抓住了環(huán)保的源頭。
根據(jù)綜合督查試點的情況，環(huán)保部出臺了《2015年全國環(huán)境監(jiān)察工作要點》，要求省級環(huán)保部門對行政區(qū)30%以上的地市級人民政府開展環(huán)境保護綜合督查。
2015年內(nèi)，全國各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護廳(局)對163個設區(qū)市、自治州、直轄市的區(qū)縣人民政府實施綜合督查，督查比例達到39.5%。
綜合督查往往在約談前后進行。據(jù)環(huán)保部的數(shù)字，當年，環(huán)保部對33個市(區(qū))開展了綜合督查，公開約談了15個市級政府主要負責人。
約談是環(huán)保部既有的一種方法，但過去往往針對企業(yè)。約談地方政府主要負責人，河南安陽是第一個。
2014年5月，《環(huán)境保護部約談暫行辦法》出臺。辦法規(guī)定，為督促地方政府及其有關(guān)部門切實履行環(huán)境保護的責任，解決突出環(huán)境問題，保護群眾環(huán)境權(quán)益，環(huán)境保護部可以約見未履行環(huán)境保護職責，或履行職責不到位的地方政府及其相關(guān)部門有關(guān)負責人。
根據(jù)2013年河南省環(huán)境空氣質(zhì)量的排名，18個地市中安陽排在第17位，是河南省環(huán)境空氣質(zhì)量最差的城市之一，大氣污染問題十分突出。之前安陽曾被督查多次，但整改仍然沒有太大的動靜。
在約談中，華北督查中心要求安陽市政府吸取教訓，舉一反三，全力做好后續(xù)整改工作，有關(guān)整改方案應在15個工作日內(nèi)上報環(huán)境保護部，并抄報河南省政府。
河南省安陽市市委副書記、市長馬林青被約談一事，連續(xù)兩天掛在了環(huán)保部官網(wǎng)首頁的“今日頭條”欄目中。不僅城市被點名，領導也被點名，對官員來說，面子上頗有些掛不住。
據(jù)當時的媒體報道，僅在華北環(huán)保督查中心管轄區(qū)域，被約談后，滄州市29名、駐馬店市7名、保定市3名、承德市18名，共57名相關(guān)主要負責人被批評、警告、免職。
不過，也有評論認為約談是“重重拿起，輕輕放下”，一個地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的沉疴，治理基礎的薄弱，往往并不是說改馬上就能改的。
督查和督察
2015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案》。方案提出，要嚴格落實環(huán)境保護主體責任、完善領導干部目標責任考核制度、追究領導責任和監(jiān)管責任，強化環(huán)境保護“黨政同責”和“一崗雙責”，對問題突出的地方追究有關(guān)單位和個人責任。
從督查到督察，一字之差，督察對象變成了省級黨委和政府及有關(guān)部門。
有專家認為，一崗雙責可以落實環(huán)境保護主體責任。比如，交通運輸部既抓交通運輸管理，也要抓交通運輸產(chǎn)生的污染;國土資源部既要抓礦產(chǎn)資源開發(fā)，也要抓污染防治。
另外，同期通過的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》指出，無論黨政領導干部在位與否，只要損害生態(tài)環(huán)境，就要終身追責。環(huán)保督察結(jié)果也要向中組部移交，作為領導干部考核評價任免的重要依據(jù)。
半年后的2016年1月，中央環(huán)保督察組首次亮相。組長由環(huán)保部原副部長周建擔任，副組長由現(xiàn)任環(huán)保部副部長翟青擔任，成員包括中央辦公廳及國務院辦公廳督察室和環(huán)保部人員。
首次環(huán)保督察試點設在河北。河北省委書記趙克志和省長張慶偉親自參加了迎接中央環(huán)保督察組的工作動員會，規(guī)格之高可見一斑。
之后，督察組的一切行動都處于保密狀態(tài)。據(jù)后來的媒體報道，督察組借鑒了中央巡視組的經(jīng)驗，給河北上下帶來了巨大震動。
當年5月，中央環(huán)保督察組公布了在河北省督察的情況，按照邊督邊改的要求，31批2856件環(huán)境問題舉報已辦結(jié)，關(guān)停取締非法企業(yè)200家，拘留123人，行政約談65人，通報批評60人，責任追究366人。
中央環(huán)保督察組的工作在河北試點后，進行了鋪開。2016年7月，8個中央環(huán)境保護督察組分別進駐內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏。當年11月，第二批的7個中央環(huán)保督察組進駐北京、上海、湖北、廣東、重慶、陜西、甘肅。
據(jù)了解，2016年中央環(huán)保督察共覆蓋全國16個省份，受理群眾舉報3.3萬余件，立案處罰8500余件、罰款4.4億多元，立案偵查800余件、拘留720人，約談6307人，問責6454人。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文告訴《中國新聞周刊》，中央環(huán)保督察這把利劍，應該能用得更好。
他認為，從目前的大氣污染監(jiān)測數(shù)據(jù)來看，各地檢查情況并不樂觀�！坝械牡胤奖O(jiān)測數(shù)據(jù)作假，該停產(chǎn)的不停產(chǎn)，數(shù)據(jù)有了大面積的嚴重反彈，原因就是想平衡地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護很難，多數(shù)地方還是考核GDP�！�
當前，雖然中央環(huán)保督察力度很大，“但是你再跑也跑不到所有地方，上面動起來了，下面卻消極對待”。
另外，常紀文認為，雖然中央環(huán)保督察問責了六千余人，然而這批被處理的干部級別不高，多數(shù)都是科級及以下干部，震懾力不強。而且，多數(shù)人都認為，這些被處理的干部只是“倒霉了”，僥幸心理仍然十分嚴重。
在《大氣十條》第一階段收官之年，常紀文認為，形勢仍然不樂觀。(記者 徐天)
來源：中國新聞周刊 責任編輯：王淑靜
