中央明確要求完善政府守信踐諾機(jī)制專家分析稱
治“新官不理舊賬”需政府績(jī)效考評(píng)法治化
近日出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》，對(duì)“完善政府守信踐諾機(jī)制”做了詳細(xì)論述。
長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于政府誠(chéng)信的話題都比較引人關(guān)注。政府誠(chéng)信是社會(huì)誠(chéng)信的基礎(chǔ)，此次“意見(jiàn)”所明確的路徑如何實(shí)現(xiàn)?《法制日?qǐng)?bào)》記者就此采訪了業(yè)內(nèi)有關(guān)專家。
誠(chéng)實(shí)守信是法治政府基本標(biāo)準(zhǔn)
在業(yè)內(nèi)專家看來(lái)，“完善政府守信踐諾機(jī)制”的重要性和深遠(yuǎn)意義十分顯著。
“政府誠(chéng)信就是政府公信力，是政府權(quán)威的基礎(chǔ)，也是政府治理能力的最根本表現(xiàn)。一個(gè)社會(huì)要持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，政府公信力是一個(gè)最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。如果政府失去誠(chéng)信，那么政府的權(quán)威性就會(huì)打折扣。提高政府公信力，對(duì)于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，具有非常關(guān)鍵的意義。”中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)王敬波說(shuō)。
國(guó)家行政學(xué)院紀(jì)檢監(jiān)察室主任竹立家教授認(rèn)為，誠(chéng)實(shí)守信是一個(gè)社會(huì)基本的法治原則。在民事活動(dòng)當(dāng)中，一個(gè)基本規(guī)則就是誠(chéng)實(shí)守信。只有誠(chéng)實(shí)守信才能夠讓民事活動(dòng)更加順利。實(shí)際上，誠(chéng)實(shí)守信也是對(duì)政府的要求。在公權(quán)力運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中，老百姓或者說(shuō)行政相對(duì)人與政府之間通過(guò)簽訂協(xié)議的方式來(lái)達(dá)成一種合約，只要是依法訂立的合約，就是雙方真實(shí)意思的表示，這個(gè)合約是應(yīng)該得到遵守的。只有這樣，才能夠營(yíng)造一個(gè)更好、更值得人們信賴的政府形象。也就是說(shuō)，誠(chéng)實(shí)守信放在公法和公權(quán)力的運(yùn)用之中，衍生出來(lái)一個(gè)基本原則叫做信賴保護(hù)。
“作為行政合同、招商引資以及其他與政府簽合同的另一方當(dāng)事人，是基于對(duì)政府履約的能力、愿望的認(rèn)可，才會(huì)與政府簽訂合同。如果政府不保護(hù)這樣一份信賴的話，實(shí)際上損害的不僅僅是合同對(duì)方當(dāng)事人的利益，也會(huì)損害政府的誠(chéng)信形象。所以從根本上來(lái)說(shuō)，誠(chéng)實(shí)守信是法治政府的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八屆四中全會(huì)也提到建設(shè)法治政府的標(biāo)準(zhǔn)，其中有一個(gè)就是守法誠(chéng)信�！敝窳⒓艺f(shuō)。
地方招商引資尚存在一些問(wèn)題
《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》提出，大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，地方各級(jí)政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會(huì)及行政相對(duì)人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
過(guò)去，一些地方在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中的確存在一些問(wèn)題。
“我個(gè)人認(rèn)為存在的問(wèn)題包括這幾個(gè)方面:依法行政能力不夠，個(gè)別地方政府甚至帶頭破壞招商引資方面的條文、規(guī)定等，最后導(dǎo)致合同履行不到位；在招商引資過(guò)程中，公開(kāi)透明度不夠，政府公共政策制定過(guò)程、決策過(guò)程包括執(zhí)行過(guò)程的公開(kāi)透明非常重要，一旦公開(kāi)透明度不夠，就會(huì)使得在招商引資過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)力不作為或者亂作為的現(xiàn)象；公共意識(shí)比較薄弱，比如有些地方政府以及辦事人員依然存在吃拿卡要的現(xiàn)象。”王敬波說(shuō)。
新官不理舊賬，向來(lái)被認(rèn)為是政府誠(chéng)信存在的突出問(wèn)題。
據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，今年國(guó)務(wù)院督查組赴黑龍江時(shí)，有民企反映，當(dāng)?shù)卣猩桃Y時(shí)企業(yè)被奉為座上賓；項(xiàng)目投產(chǎn)后，地方政府承諾的條件普遍不兌現(xiàn)，“新官不理舊賬”。企業(yè)將之形象地描述為“JQK”——先勾我們進(jìn)來(lái)，圈塊地給我們，然后再剋我們。
“在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中，政府方面主要存在的問(wèn)題，就是出現(xiàn)人來(lái)政改、人走政息的現(xiàn)象。很多招商引資的合同過(guò)于依賴當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人影響力，所以政府領(lǐng)導(dǎo)的更迭很有可能引發(fā)合同履行的危機(jī)。”竹立家說(shuō)。
對(duì)于出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因，竹立家認(rèn)為，這說(shuō)明某些地方政府受行政領(lǐng)導(dǎo)的影響較深。如果繼任者不愿意去履行前任的合同或者希望引入新的投資方，都有可能造成政府以各種借口來(lái)毀約。“當(dāng)然，我們并不是說(shuō)政府絕對(duì)不可以改變合同，但是一定要有充分的依據(jù)，比如說(shuō)要有更大的公共利益，使得履行合同的外部形勢(shì)確實(shí)發(fā)生了重大變化，從保護(hù)公共利益的角度來(lái)說(shuō)，是可以做一些調(diào)整的，但是這中間就需要有嚴(yán)格的條件設(shè)定，不能隨意更改。尤其是要避免因?yàn)閭�(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的更迭而對(duì)合同履行造成不良影響”。
政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系需有所改變
《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》提出，因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)企業(yè)和投資人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。對(duì)因政府違約等導(dǎo)致企業(yè)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害等情形，進(jìn)一步完善賠償、投訴和救濟(jì)機(jī)制，暢通投訴和救濟(jì)渠道。將政務(wù)履約和守諾服務(wù)納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，建立政務(wù)失信記錄，建立健全政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，加大對(duì)政務(wù)失信行為懲戒力度。
對(duì)于政府失信行為發(fā)生后如何投訴和救濟(jì)，王敬波認(rèn)為，這是一個(gè)非常重大的法律問(wèn)題�！罢旁斐杉m紛的情況不時(shí)出現(xiàn)，特別是一些中小企業(yè)，在政府失信行為發(fā)生后，其申訴能力、打官司能力相對(duì)比較弱，最后導(dǎo)致問(wèn)題不了了之。如何解決這個(gè)問(wèn)題?我個(gè)人認(rèn)為，關(guān)于這些方面的法律法規(guī)有不少而且比較完善，關(guān)鍵是要執(zhí)行到位”。
“完善救濟(jì)機(jī)制，暢通救濟(jì)渠道，具體應(yīng)該這樣做:首先合同應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)密。在合同當(dāng)中應(yīng)該有相應(yīng)的違約條款。應(yīng)該明確規(guī)定在什么情況下是政府一方可以單方面撤銷或者變更合同的。因?yàn)檎灪贤c一般的民事主體不一樣，其中有很大的公共利益存在，所以不能絕對(duì)化地說(shuō)政府在任何情況下都不應(yīng)該單方撤銷或變更合同，因?yàn)楫吘拐皇且杂麨槟康牡摹Ｋ栽诤贤袘?yīng)該有更加明確的規(guī)定，什么情況下可以行使單方變更或者解除的權(quán)利。其次，合同中還要明確規(guī)定，如果是無(wú)故或者是非因法定事由出現(xiàn)單方撤銷或變更合同的情況，那么要給這些受損害的企業(yè)什么樣的賠償�！敝窳⒓艺f(shuō)。
“如果違約行為沒(méi)有正當(dāng)理由，就要審視背后是否存在不正當(dāng)?shù)睦�。如果確有不正當(dāng)利益存在，要根據(jù)相關(guān)紀(jì)律和法律追究責(zé)任�！敝窳⒓艺f(shuō)。
《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》中提到的“建立政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，這被認(rèn)為在政府誠(chéng)信建設(shè)中具有非比尋常的意義，同時(shí)也是一項(xiàng)比較復(fù)雜的工作。
“政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系從開(kāi)始到現(xiàn)在，已經(jīng)進(jìn)行了數(shù)年，但是依然有待進(jìn)一步推進(jìn)。主要是沒(méi)有一個(gè)績(jī)效評(píng)估方面的法規(guī)出臺(tái)，讓績(jī)效評(píng)估具有法治保障，這樣才能真正產(chǎn)生作用�！蓖蹙床ㄕf(shuō)。
建立政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系涉及到了一些深層次的問(wèn)題。
“就拿新官不理舊賬來(lái)說(shuō)，不純粹是績(jī)效考核的問(wèn)題，還有一個(gè)扭曲的政績(jī)觀問(wèn)題。有些地方領(lǐng)導(dǎo)在地方的發(fā)展中個(gè)人色彩比較濃厚，認(rèn)為如果延續(xù)前任的一些工作，就與自己無(wú)關(guān)，所以會(huì)產(chǎn)生比較迫切的政績(jī)沖動(dòng)，這種政績(jī)沖動(dòng)就是認(rèn)為只有建立帶有更明顯個(gè)人色彩的政績(jī)，才可能會(huì)把功勞記在自己頭上。這實(shí)際上是一種錯(cuò)誤的理解�！敝窳⒓艺f(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)有不同的任期，但政府還是那個(gè)政府，履行的都是政府權(quán)力，而不是個(gè)人權(quán)力。所以政府的政策應(yīng)該有延續(xù)性，只不過(guò)在不同時(shí)間段，由不同的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)主持工作。所以政府績(jī)效考核應(yīng)該具有連續(xù)性。一項(xiàng)工作，不管是經(jīng)過(guò)幾任領(lǐng)導(dǎo)，在進(jìn)行評(píng)價(jià)的時(shí)候，應(yīng)該明確是政府在履行這項(xiàng)工作，只不過(guò)是不同的領(lǐng)導(dǎo)都曾經(jīng)負(fù)責(zé)過(guò)，在不同的時(shí)間內(nèi)承擔(dān)著各自的職責(zé)。所以實(shí)際上應(yīng)該做更具有連貫性的績(jī)效考核。
王敬波也認(rèn)為，一些官員為了追求政績(jī)，突出自己，對(duì)前任的一些工作不重視。要解決整個(gè)問(wèn)題，就要從提升政府治理能力入手。
“在政府績(jī)效考核過(guò)程中，應(yīng)該淡化對(duì)個(gè)人的評(píng)價(jià)，把政府作為一個(gè)整體。”竹立家說(shuō)。（本報(bào)記者 杜曉 本報(bào)實(shí)習(xí)生 韓婕）
來(lái)源：法制日?qǐng)?bào) 責(zé)任編輯：王淑靜
