馬懷德:要把政府行為納入制度籠子

黨的十八屆三中全會對全面推進(jìn)依法治國、深化行政體制改革、建設(shè)法治政府作出全面部署。為貫徹落實好十八屆三中全會精神,《法制日報》官方網(wǎng)站——法制網(wǎng)特別推出貫徹落實十八屆三中全會精神“專家看法”系列訪談。

　　中國行政法學(xué)會會長、中國政法大學(xué)副校長馬懷德在接受法制網(wǎng)專訪時表示,構(gòu)建法治政府,不但要建立法治建設(shè)指標(biāo)體系,把政府行為納入制度籠子,同時,還要不斷深化行政執(zhí)法體制改革,建立具備“有限有為、透明廉潔、誠信負(fù)責(zé)、便民高效”四大特點(diǎn)的法治政府和服務(wù)型政府。

　　能否建立起一個完善全面的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn),關(guān)系到法治政府的目標(biāo)能不能實現(xiàn)

　　記者:《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。這似乎是一個比較新的提法,將法治建設(shè)量化并設(shè)定具體分值,可以使龐大繁瑣的法律制度規(guī)定和運(yùn)作機(jī)制高度濃縮化,一目了然,操作性強(qiáng)。通過具體得分,獎優(yōu)懲劣,法治建設(shè)目標(biāo)就有了抓手。

　　馬懷德:對,法治建設(shè)指標(biāo)體系是《決定》的一個亮點(diǎn)。判斷行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力、履行職責(zé)是不是合法,過去我們沒有比較明確的標(biāo)準(zhǔn)。在依法行政、建設(shè)法治政府方面究竟取得了什么樣的成績,還存在什么樣的問題,下一步如何規(guī)范,也缺乏可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。因此,能否建立起一個完善全面的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn),直接關(guān)系到法治政府的目標(biāo)能不能實現(xiàn),關(guān)系到政府行為能不能納入制度的籠子。

　　《決定》明確提出要建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn),這就是我過去曾經(jīng)呼吁過的要建立法治GDP,用這種方式來考核各級政府及其職能部門、行政機(jī)關(guān)工作人員在依法行政方面究竟做得如何。

　　目前,有些地方已經(jīng)做了這樣的探索,像北京、廣東深圳、廣西南寧很多城市都設(shè)計了自己的一套法治政府考核指標(biāo)體系。司法部在推進(jìn)法治城市考核,中國法學(xué)會也在設(shè)計法治地方的考核指標(biāo)體系。中國政法大學(xué)法治政府研究院也已經(jīng)設(shè)計出一套法治政府考核指標(biāo)體系,準(zhǔn)備今年年底之前正式發(fā)布這個研究評估結(jié)果。

　　記者:如你所說,衡量各級政府在依法行政、建設(shè)法治政府方面究竟取得了什么樣的成績,考核各級政府及其職能部門、行政機(jī)關(guān)工作人員是否依法行政,必備的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括哪些呢?

　　馬懷德:我們設(shè)計了六個一級指標(biāo)。比如,政府機(jī)構(gòu)與職能、行政決策與制度建設(shè)、行政執(zhí)法、政府化解社會矛盾、行政監(jiān)督與問責(zé)、信息公開等；還有二十多個二級指標(biāo),五十多個觀測點(diǎn)。目的就是通過這些考核指標(biāo),來判斷一個地方政府在依法行政方面取得哪些成就,還存在哪些問題,從而推動依法行政工作。

　　深化行政執(zhí)法體制改革,應(yīng)解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)分散、力量配置不均、機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)三個方面問題

　　記者:此次三中全會決定提出“深化行政執(zhí)法體制改革”,并對行政執(zhí)法未來的發(fā)展方向提出了多項要求。行政執(zhí)法與人民群眾的日常生活息息相關(guān),不規(guī)范的執(zhí)法將直接損害群眾的利益,影響黨和政府在群眾中的聲譽(yù)。作為長期研究行政法領(lǐng)域的學(xué)者,您覺得改革主要應(yīng)該涉及哪些方面?

　　馬懷德:我認(rèn)為改革主要涉及三個方面:一是執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量分散、多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉,在執(zhí)法過程中甚至?xí)�出現(xiàn)執(zhí)法推諉塞責(zé)、沖突打架等問題。

　　二是執(zhí)法力量配置不均勻,使很多執(zhí)法力量沒有下沉到基層,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣一級的執(zhí)法力量、執(zhí)法水平、執(zhí)法能力存在較大差距。所以,這次《決定》里明確提出,加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。這些都是要充實基層執(zhí)法力量、改變執(zhí)法現(xiàn)狀的具體體現(xiàn)。

　　最重要的執(zhí)法體制改革關(guān)系到城管執(zhí)法。城管執(zhí)法是社會公眾高度關(guān)注的一個問題。這幾年來接連發(fā)生多起城管執(zhí)法引發(fā)社會矛盾的事件。原因在哪里?就在于體制不順。所以這次《決定》中明確提出要理順城管執(zhí)法體制,提高執(zhí)法和服務(wù)水平。

　　三是一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置劃分過細(xì),沒有形成綜合執(zhí)法力量。這次《決定》提出,整合執(zhí)法主體,相對集中執(zhí)法權(quán),推進(jìn)綜合執(zhí)法。什么叫綜合執(zhí)法?就是如果多個部門監(jiān)管的事項有相關(guān)性,或者本身就是同一事項,那么就應(yīng)該統(tǒng)一綜合。這樣的話,隨著執(zhí)法體制改革逐步深化,可能會在更多領(lǐng)域出現(xiàn)相對集中行使執(zhí)法權(quán)的綜合執(zhí)法體制。

　　記者:隨著依法行政理念不斷深入人心,執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公、執(zhí)法不作為、失職瀆職等問題越來越受到關(guān)注。您覺得如何才能從機(jī)制上、體制上切實解決這些問題?

　　馬懷德:這些問題的確都是長期困擾我們的難題。雖然國家制定了很多法律,但是有些法律執(zhí)行不下去。原因是什么?可能有法律本身的問題,但更多的還是跟執(zhí)法人員、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法體制有關(guān)系�！稕Q定》提出的改革現(xiàn)行的執(zhí)法體制,加強(qiáng)綜合執(zhí)法,充實基層的執(zhí)法力量,完善執(zhí)法程序等內(nèi)容,對于解決這些問題都有一定作用。

　　但是我認(rèn)為,在解決執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公方面,關(guān)鍵要解決執(zhí)法中的權(quán)責(zé)關(guān)系問題。就是執(zhí)法機(jī)構(gòu)到底有哪些權(quán)力?應(yīng)該如何行使?不行使這些權(quán)力應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任?有沒有及時有效的監(jiān)督保障機(jī)制,能促使其嚴(yán)格依法公正、文明規(guī)范地執(zhí)法,這是最關(guān)鍵的。

　　法治政府需具備有限有為、公開透明、誠信負(fù)責(zé)、便民高效四大要素

　　記者:《決定》中提到要建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。這一論述成為了現(xiàn)在社會討論的熱點(diǎn)。您認(rèn)為按照《決定》精神,法治政府需要具備什么要素?

　　馬懷德:法治政府是2004年國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實施綱要中首次提出的一個目標(biāo),當(dāng)時明確提出,經(jīng)過十年左右的時間,基本上實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。在十八大報告中又明確提出,到2020年全面建成小康社會時,法治政府基本建成。我理解,法治政府應(yīng)該具備四大要素:

　　首先,必須是有限有為政府。政府的權(quán)力是有限的,它是按照法律法規(guī)授權(quán)在行使權(quán)力、履行職責(zé),所以不能超出法律法規(guī)規(guī)定的范圍去行使權(quán)力。雖然權(quán)力是有限的,但它還必須是一個有為的政府,他應(yīng)該正確擔(dān)負(fù)起應(yīng)該履行的職責(zé),所以這叫有限有為政府。

　　其次,必須是公開透明政府,或者叫透明廉潔政府。所謂透明就是要公開。按照2008年5月1日起實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求,政府所有的信息,除了國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私之外,一律要公開。這幾年,國務(wù)院大力推進(jìn)政府信息公開工作,政府的財政預(yù)決算報告、“三公”經(jīng)費(fèi)以及拆遷方面、征地方面、環(huán)境保護(hù)方面、企業(yè)失信方面的信息都在逐步公開,這說明我們的透明政府建設(shè)邁出了一大步。透明的目的是什么?一方面要保證老百姓的知情權(quán),另一方面防止腐敗。陽光是最好的防腐劑,信息公開是防治腐敗的利器。

　　再次,必須是誠信負(fù)責(zé)政府。我們經(jīng)常讓老百姓講誠信,企業(yè)要重合同、守信用,社會要講信用,但是前提是地方政府應(yīng)該講信用,這是法治政府的必然要求,也是法治政府建設(shè)過程當(dāng)中最難的事情。政府講誠信的同時也應(yīng)該是一個負(fù)責(zé)任的政府,當(dāng)政府正確履行職責(zé),它就是一個責(zé)任型政府。當(dāng)然,地方政府也要對自己的違法侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任,體現(xiàn)政府責(zé)任。

　　最后,必須是便民高效的服務(wù)型政府。政府存在的意義是什么呢?就是提供公共服務(wù)。政府就應(yīng)該給老百姓提供最方便的、最快捷的、最廉價的服務(wù),讓老百姓能夠直接感受到政府存在的必要和高效便民的意義。（記者王芳）